PROPAGANDA ELECTORAL

La propaganda adquiere una importancia decisiva en los procesos electorales. Se trata de una actividad lícita que influye decisivamente en la selección de los gobernantes, como lo demuestra el monto excesivo que los partidos políticos le dedican a ese rubro en la campaña electoral. Por esa razón, se requiere una regulación adecuada. Para intentar precisar el contenido y alcance de la regulación jurídica a esa actividad, decisiva en el proceso electoral, se intentará examinar someramente su noción, la libertad de expresión y la propaganda y finalmente sus límites.

I. La noción de propaganda

La palabra propaganda proviene del latín propagare, que significa reproducir, plantar, lo que, en sentido más general quiere decir expandir, diseminar o, como su nombre lo indica, propagar. Persigue influir en la opinión de los ciudadanos para que adopten determinadas conductas; supone un conjunto de acciones que, técnicamente elaboradas y presentadas, particularmente por los medios de comunicación colectiva, influyen en los grupos para que piensen y actúen de determinada manera¹.

La propaganda electoral está íntimamente ligada a la campaña política de los respectivos partidos que compiten en el proceso para aspirar al poder. La campaña electoral comprende tanto el proselitismo, como la propaganda². En ese sentido, la propaganda es uno de los mecanismos de los partidos políticos para dar a conocer sus programas, sus ideas. En algunos códigos electorales se intenta definir estos conceptos. Así por campaña se entiende “toda actividad política de partidos, frentes, alianzas o coaliciones destinadas a la promoción de candidatos, difusión y explicación de programas” (Art. 97 del Código Electoral de Bolvia, 1993). Entre sus actos están: “reuniones públicas, asambleas, marchas, etc., así como el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, etc.” (Art. 182 del Código Mexicano).

La ley chilena concibe la propaganda como la actividad: “... dirigida a inducir a los electores a emitir su voto por candidatos determinados o a apoyar algunas de las proposiciones sometidas a plebiscito (Ley 18.700 art. 30).

A. La propaganda político electoral y la publicidad

En el sentido anteriormente mencionado, la propaganda no difiere en esencia de la publicidad, concepto éste último que supone dar a conocer algo, publicarlo, una forma de propagarlo con la finalidad de estimular la demanda de bienes y servicios³. Este concepto persigue promover una conducta en un sentido determinado. La propaganda electoral no es otra cosa que publicidad política, que inspirada en el sistema norteamericano, tiende a extenderse a la mayor parte de las naciones capitalistas y aunque el producto que se busca vender no es otra cosa que un candidato, un programa o unas ideas, las técnicas utilizadas son las mismas de las ventas de mercancías, en las cuales se utilizan “slogan” de fuerte impacto emocional, que en nada difieren de la promoción de un cosmético o bebida⁴. Hoy en día las campañas electorales presentan un manejo típicamente publicitario, donde incluso se abandona la difusión de ideas y se cambia por la venta de un producto, de una mercancía.

Mientras que la propaganda política pretende crear, transformar o confirmar opiniones a favor de ideas y creencias, así como estimular determinadas conductas políticas, la publicidad busca la compra, el uso o consumo de un producto o un servicio⁵.

B. La evolución de la propaganda

Los griegos, primeros maestros de la humanidad en Occidente, no concebían que alguien pudiera dedicarse a los asuntos de la polis si no conocía la retórica, el arte de persuadir. Como lo advirtió Loewenstein: “La propaganda política, en una o en otra forma, ha existido ciertamente desde el principio de la sociedad estatal organizada. Su influencia, sin embargo, en la mentalidad individual, núcleo del alma de la masa, se ha hecho arrolladora cuando se ha apropiado de los medios de comunicación colectiva”⁶.

Como lo advierte Domenach: “La propaganda política es uno de los fenómenos dominantes en la primera mitad del siglo XX. Sin ella, serían inconcebibles las grandes conmociones de nuestra época, la revolución comunista y el fascismo. Fue en gran parte gracias a ella que Lenín pudo establecer el bolchevismo: y esencialmente a ella Hitler debió sus victorias, desde la toma del poder hasta la invasión del 40.. “Lo principal, dijo Lenín, es la agitación y la propaganda en todas las capas del pueblo”, Hitler por su parte, afirmó, la propaganda nos permitió conservar el poder y nos dará la posibilidad de conquistar el mundo”⁷.

Para otros autores, esas opiniones resultan exageradas. Según Urcuyo: “...solamente un sector de la población es el que resulta influido por la propaganda electoral. El grueso de los ciudadanos toma su decisión desde antes del inicio de la campaña electoral”⁸. En el mismo sentido considera Ramírez que: “Si el electorado tiene arraigada una determinada creencia, o posición, no existe propaganda alguna que sea capaz de cambiarla”⁹. Sin embargo, no se puede negar que esta herramienta social constituye una manifestación del poder que intenta influir en la libre voluntad del destinatario para que éste se sienta inducido a actuar según las directrices de los que controlan el aparato de propaganda. Su influencia, en situaciones electorales muy parejas, adquiere carácter decisivo.

Desde la perspectiva de los medios, la propaganda político electoral ha evolucionado desde el contacto personal o con escritos y panfletos, como se dio en la primera época del Constitucionalismo, hasta la actual que, sin renunciar totalmente a la relación directa con los electores, utiliza esencialmente los medios de comunicación colectiva. Los periódicos, frente a la radio y a la televisión, también han disminuido su influencia, si se toma en cuenta que la lectura exige un mayor esfuerzo de concentración y disciplina que la actividad pasiva frente a la televisión. Incluso en países de alto nivel de analfabetismo, la televisión resulta un medio idóneo para transmitir el mensaje, vender un producto y promocionar a un candidato.

Dirigida a las masas, la propaganda política intenta ejercer su influjo con efectos emotivos y no con razones. Exagerando las cualidades y escondiendo defectos de los candidatos, como en los productos, la propaganda política, elaborada por especialistas calificados y asesores extranjeros, pretende interpretar y responder a las encuestas, estudiar diversos aspectos del comportamiento electoral, para ofrecerle al pueblo lo que éste desea oír. “Aquel que unte el pastel político con la más rica miel, es el que cazará más moscas”, o, parafraseando la ley Lade Sir Harold Mackinder “el que domina los medios de comunicación de masas, domina el proceso político”.

C. La noción jurídica de la propaganda

Para el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica “cuando se pondera o se combate a uno de los partidos políticos que participan en la contienda electoral o se pondera o se combate a uno de sus candidatos. Si una publicación se reitera en forma sistemática e inclusive se cita en forma continua el nombre de un candidato o de su partido, no cabe duda que se trata de propaganda político-electoral”¹⁰. Según la ley española, “Se entiende por campaña de propaganda electoral, el conjunto de actividades lícitas organizadas o desarrolladas por los partidos, las Federaciones, las coaliciones, las agrupaciones de electores y los candidatos en orden a la captación de sufragios” (Art. 37 de la Ley Española). De ahí que existe una noción amplia de propaganda como el conjunto de actos o actividades de los partidos políticos para persuadir al electorado en determinado sentido y obtener sus votos.

II. La propaganda política y la libertad de expresión

La relación entre la propaganda y la libertad de expresión tiene una importancia decisiva. Este tema es objeto de debate en todas las campañas electorales. La Sala Constitucional de Costa Rica declaró inconstitucional diversos aspectos del artículo 85 del Código Electoral, referentes a la propaganda, por considerar que limitaban severamente la libertad de comunicación durante la campaña política. Según algunos diarios, a partir de este momento, al eliminarse la censura y el delito electoral, el país será más libre¹¹.

Sin embargo, se mantiene que obliga a los partidos políticos a: no utilizar más de una página por edición o su equivalente en número de centímetros cuadrados en cada uno de los diarios nacionales; reducir, en televisión, a un máximo de diez minutos diarios por canal, tiempo no acumulable en caso de no ser utilizado y la propaganda por radio a un plazo de diez minutos máximo por emisora, no acumulables y a un máximo de treinta minutos por semana por emisora; limitar, en la semana anterior a la elección, únicamente por espacio de dos días, a un máximo de cuatro páginas por edición.

No cabe compartir la resolución de la Sala Constitucional costarricense en este último extremo, al preferir la libertad de injuriar, difamar y calumniar en la propaganda con la posibilidad de acudir ante los tribunales, a la potestad del Tribunal Supremo de Elecciones de suspenderla, cuando ésta sea injuriosa, calumniosa o difamatoria. De tolerarse la difusión de propaganda lesiva al honor de las personas, los afectados pueden acudir a los tribunales. Esta afirmación es cierta, pero la respuesta llega tarde, demasiado tarde, cuando ha pasado el proceso electoral y el daño al honor de la persona o de un candidato se ha consolidado. Aun en el caso de lograr –no se sabe cuánto tiempo después–, la sanción para los responsables e inclusive una compensación económica, el daño causado resulta irreparable. Cabe defender el principio, consagrado en las constituciones, de la libertad de pensamiento sin previa censura, pero cuando una noticia altamente injuriosa, calumniosa y difamatoria se transforma en propaganda o publicidad electoral, el daño resulta a todas luces irreparable. En este caso se trata de una publicidad altamente lesiva del honor de una persona, que ya ha sido publicada, y que se pretende suspender para que no continúe causando más daño.

Un ejemplo puede ilustrar la inconveniencia de mantener el principio de libertad de expresión, sin regulaciones y límites. Un narcotraficante, por venganza, resentimiento o de mala fe decide hacer una afirmación contra un candidato. Aunque la noticia provenga de un narcotraficante, cuya credibilidad es cuestionable, con sólo mencionar a ese político, esa referencia, proyectada en televisión y repetida en forma de propaganda, causa un daño desproporcionado, abusivo e irreparable. El narcotraficante puede convertirse en el árbitro del proceso electoral, pues su alusión a uno de los candidatos se convierte en decisiva. Ante tales manifestaciones, el Tribunal Supremo de Elecciones no puede suspender esa publicidad, aunque ésta descienda a los límites más indecorosos e inmorales que ofendan la moral pública y transmita valores destructivos para la niñez y la juventud.

De hecho, los medios de comunicación colectiva se convierten en los órganos que determinan qué se publica y qué no se publica. Imponen los límites. La eventual coincidencia de criterios, entre el autor de la publicación y el director del medio, por razones ideológicas, políticas o personales contra un candidato permitirá la difusión de propaganda injuriosa, calumniosa o difamatoria y después le hará frente al juicio, pero logrará el objetivo: destruir al candidato o a la persona, la cual, en el momento, no puede hacer nada. Cuando se trata de propaganda como parte de la actividad política electoral, dominada por la pasión y la avidez de poder que desborda límites racionales, el organismo electoral debería tener la posibilidad de suspenderla y regularse un procedimiento sumario, con un plazo máximo de ocho días para que el Tribunal Constitucional, garante de las libertades públicas y de la supremacía de la Carta Política, determine si procede o no, según la respectiva Constitución, suspender o autorizar esa propaganda injuriosa, calumniosa, indecente y poco edificante.

Cabe defender la posibilidad del medio de comunicación de dar cualquier noticia, sin censura previa, independientemente del carácter injurioso, calumnioso o difamatorio de ella, pero la conversión de la noticia en propaganda o publicidad política constituye un peligro muy grande, si el ordenamiento jurídico no tiene herramientas para impedirla. Después, mucho tiempo después, vendrá la sanción, el daño será entonces irreparable y un sector del pueblo, engañado por esa propaganda, puede inclinar la balanza en determinado sentido. En información y en pensamiento, la ecuación se inclina en favor de la libertad; en la publicidad y en la propaganda político electoral, dirigidas al inconsciente de los ciudadanos con el propósito de ejercer influencia en la conducta humana, más que expresar pensamientos, es mejor evitar el daño y poder suspenderla por un órgano calificado con garantías suficientes en favor de los partidos políticos y los medios de comunicación para impugnar esa decisión y rápidamente encontrar respuesta.

III. Limitaciones de la propaganda política

En general, los partidos políticos tienen derecho a difundir toda clase de propaganda; así como a realizar reuniones u otras actividades en sitios y recintos privados, sin necesidad de autorización. Sin embargo, para la realización de actividades propagandísticas, se establecen diversos límites: unos referidos a los sujetos (extranjeros, funcionarios públicos y clérigos); otros, a la actividad (desfiles y manifestaciones); algunos, al contenido de la información (encuestas); y en algunos casos relacionados con determinados sitios o lugares y a los plazos.

En cuanto a los sujetos se prohíbe hacer propaganda a los extranjeros, los cuales carecen de derechos políticos. Existen normas que prohíben hacer propaganda y participar en los procesos electorales a determinados funcionarios públicos y a los integrantes de la fuerza armada y a los de la policía. También expresamente se impide a los clérigos realizar desde el púlpito propaganda política o invocar motivos religiosos.

Para la difusión de propaganda electoral pueden establecer plazos o períodos en los cuales se prohíbe. En algunos países se prohíbe hacerlo durante la Navidad, en los casos en que las elecciones se realicen durante los primeros meses del respectivo año. También caben reglas referentes a la duración de la campaña misma, que deben respetar los partidos políticos.

Las manifestaciones, desfiles u otras actividades en vías públicas, plazas o parques, normalmente deben contar con el permiso de las autoridades correspondientes. Los miembros de los partidos políticos no podrán celebrar reuniones o mitines en zonas públicas, en un mismo distrito electoral, el mismo día. Asimismo, no podrán reunirse en puentes, intersecciones de vías públicas ni frente a templos religiosos, estaciones de bomberos o de la Cruz Roja o a menos de 200 metros de hospitales o dependencias de la Autoridad de Policía ni de centros educativos cuyas funciones normales puedan resultar perjudicadas. Por razones obvias tampoco se permiten actos públicos similares en favor de dos o más partidos en el mismo lugar y dentro de las mismas horas de modo que pudiera dar motivo a desórdenes públicos.

En lo relativo a encuestas, es sana la inscripción de las empresas dedicadas a la realización de encuestas y sondeos de opinión de carácter político-electoral, para llevar a cabo su actividad en el período electoral deberán registrarse ante el organismo electoral. Para evitar manipulaciones, algunas legislaciones prohíben la difusión o publicación, parcial o total, por cualquier medio, de sondeos de opinión pública o encuestas relativas a procesos eleccionarios durante los dos días inmediatos anteriores y el día de las elecciones.

Las sanciones más convenientes en caso de transgredir esas normas se deben orientar hacia la disminución del aporte estatal que les corresponde al partido. El monto o porcentaje de esa reducción debe ser determinado por el órgano electoral, de acuerdo con lo que establezca la legislación respectiva. Incluso podrían establecerse sanciones penales, cuando se produzca la divulgación de encuestas y sondeos el día de las elecciones¹² .

IV. Conclusión

La propaganda política, inicialmente concebida como el arte de la retórica para persuadir, ha evolucionado por su técnica, su constancia y su contenido hacia una forma que difiere poco de la publicidad comercial, como si se tratara de la venta de un producto. Aparece en la radio, la televisión, periódicos, revistas, carreteras, en afiches y pancartas, así como en grandes avisos publicitarios. Es una realidad casi omnipresente. Penetra los hogares, las oficinas, los negocios, las tiendas. Su realización se encarga a agencias publicitarias, con sus técnicas y métodos.

Aunque se discute su influencia, sí constituye un factor que adquiere el carácter decisivo cuando las fuerzas políticas están parejas. Esta circunstancia, unida a otros bienes jurídicamente tutelables, justifican su regulación.

Vocablos de referencia:

Campañas electorales

Encuestas electorales

Financiamiento de los partidos políticos

Financiamiento de los procesos electorales

Proceso electoral

Bibliografía:

Caláis-Aulois, Jean: Droit de la Consummation, Dalloz, 1980.

Domenach, Jean Marie: Propaganda Política, Editorial Buenos Aires, Buenos Aires, 1962.

González Llaca, Edmundo: Teoría y Práctica de la Propaganda, Editorial Grijalbo, 1981.

Guinsber, Enrique: Publicidad: Manipulación para la reproducción, Plaza y Valdés, 1987.

Herreros Arconada, Mario: Teoría y Técnica de la Propaganda Electoral. Editorial Promociones y Publicaciones Universitarias, Barcelona, 1994.

La Nación: Editorial, p. 13A. del 22 de marzo de 1997, San José de Costa Rica, 1997.

Lauga, Martín: “Publicidad/ Propaganda, período, prohibiciones”, en Nohlen et al (comp.): Tratado de Derecho Electoral Comparado, Fondo de Cultura Económica, México, 1998.

Loewenstein, Karl: Teoría de la Constitución, Ediciones Ariel, Barcelona, España, 1964.

Ramírez Zamora, Víctor: Opinión Pública y Democracia, Cuaderno No. 40 CAPEL, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, 1996.

Resolución Nº 65 del Tribunal Supremo de Elecciones, diez horas del treinta y uno de enero de mil novecientos setenta y cuatro.

Urcuyo Constantino, “Costa Rica Elecciones de 1994”, en Elecciones y Democracia en América Latina 1992-1996. Urnas y Desencanto. Instituto Interamericano de Derechos Humanos/CAPEL. San José, 1998.

Hugo Alfonso MUÑOZ

NOTAS

1 González Llaca, Edmundo: Teoría y Práctica de la Propaganda, Editorial Grijalbo, 1981, p. 35.

2 Lauga, Martín: “Publicidad/ Propaganda, período, prohibiciones”, en: Tratado de Derecho Electoral Comparado, Instituto Interamericano de Derechos Humanos y otros, Fondo de Cultura Económica, 1998, p. 426.

3 Caláis-Aulois, Jean: Droit de la Consummation, Dalloz, 1980, p. 20.

4 Guinsber, Enrique: Publicidad: Manipulación para la reproducción, Plaza y Valdés, 1987. p. 12.

5 Herreros Arconada, Mario: Teoría y Técnica de la Propaganda Electoral. Editorial Promociones y Publicaciones Universitarias, Barcelona, 1994, p. 195.

6 Loewenstein, Karl: Teoría de la Constitución, Ediciones Ariel, Barcelona, España, 1964. p. 414.

7 Domenach, Jean Marie: Propaganda Política, Editorial Buenos Aires, Buenos Aires, 1962. p. 5.

8 Urcuyo, Constantino: “Costa Rica Elecciones de 1994. Continuidad Democrática” en Elecciones y Democracia en América Latina 1992-1996. Urnas y Desencanto. Instituto Interamericano de Derechos Humanos-CAPEL. San José, 1998. p. 42.

9 Ramírez Zamora, Víctor: Opinión Pública y Democracia, Cuaderno No. 40 CAPEL, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, 1996, p.73.

10 Resolución Nº 65 del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, diez horas del treinta y uno de enero de mil novecientos setenta y cuatro.

11 La Nación, Editorial, p. 13A del 22 de marzo de 1997. Sin embargo, la Sala Constitucional mantuvo el precepto que obliga a las empresas a inscribirse ante el Tribunal Supremo de Elecciones y obtener su autorización para prestar servicios de propaganda electoral; elimina eso sí el plazo dentro del cual debe realizarse ese acto y suprime también la potestad de suspender una publicación en un diario o una transmisión en el periódico. La Sala considera inconstitucional el inciso f), del artículo 85 del Código Electoral que confería potestades de regulación específica en favor del Tribunal Supremo de Elecciones tendientes a: garantizar el cumplimiento del principio de igualdad en materia de difusión; asegurar la moderación de la cantidad de medios empleados; fomentar la difusión de pensamiento político; mantener la publicidad dentro de límites razonables, los cuales no podrán ser superiores a los de difusión del pensamiento, debates ideológicos o programáticos, así como las disposiciones que permitían al Tribunal desinscribir a las empresas que incumplieren sus regulaciones.

12 Nolte, Detlef: “Las encuestas y sondeos durante el proceso electoral”, en Tratado de Derecho Electoral Comparado, Fondo de Cultura Económica, 1998, p.489.