Revista de CEPAL. Relaciones y desencuentros entre desarrollo y
derechos
Victor Abramovich.
Revista de la CEPAL
Número 88. Abril 2006
Este trabajo examina algunos temas que son
objeto de debate en el intento por establecer relaciones entre las políticas y
estrategias nacionales e internacionales de desarrollo y el derecho
internacional sobre derechos humanos, y expresa algunos puntos de vista sobre
la pertinencia de este enfoque en el contexto político, social e institucional
de América Latina.
Recientemente, numerosas agencias de
cooperación para el desarrollo e instituciones internacionales, como el
Departamento de Desarrollo Internacional del Gobierno del Reino Unido (DFID),
el Organismo Sueco de Cooperación para el Desarrollo Internacional (OSDI), el
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Fondo
de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) y la Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, han planteado
la necesidad de reforzar ese vínculo y desplegado importantes esfuerzos para
ello.
Así, han elaborado nuevos marcos conceptuales
para sus estrategias de acción, procurando que esos marcos se basen en un conjunto
de principios, reglas y estándares de derechos humanos. El denominado “enfoque
de derechos en las políticas y estrategias de desarrollo” considera el derecho internacional
sobre derechos humanos principalmente como un marco conceptual que es aceptado
por la comunidad internacional y que puede ofrecer un sistema coherente de
principios y reglas en el ámbito del desarrollo.
También lo mira como una guía amplia acerca
de: la forma de llevar a cabo el proceso de cooperación y asistencia; la
participación social en ese proceso; las obligaciones de los gobiernos donantes
y receptores; la manera de evaluar la asistencia, y los mecanismos de rendición
de cuentas y responsabilidad que deberían establecerse a nivel local e
internacional. En tal sentido, uno de los principales aportes de este enfoque
es dotar a las estrategias de desarrollo de un marco conceptual explícito, del
cual puedan inferirse elementos valiosos para reflexionar sobre los diversos componentes
de esa estrategia: los mecanismos de responsabilidad, la igualdad y la no
discriminación, la participación y el otorgamiento de poder a los sectores postergados
y excluidos.
Ese marco conceptual podría contribuir además
a definir con mayor precisión las obligaciones de los Estados frente a los
principales derechos humanos involucrados en una estrategia de desarrollo,
tanto económicos, sociales y culturales como civiles y políticos. En líneas
generales, el enfoque basado en derechos considera que el primer paso para
otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que ellos son titulares de
derechos que obligan al Estado.
Al introducir este concepto se procura cambiar
la lógica de los procesos de elaboración de políticas, para que el punto de
partida no sea la existencia de personas con necesidades que deben ser
asistidas, sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y
conductas. Las acciones que se emprendan en este campo no son consideradas solo
como el cumplimiento de mandatos morales o políticos, sino como la vía escogida
para hacer efectivas las obligaciones jurídicas, imperativas y exigibles,
impuestas por los tratados de derechos humanos. Los derechos demandan
obligaciones y las obligaciones requieren mecanismos para hacerlas exigibles y
darles cumplimiento.
Aunque los diversos marcos conceptuales sobre el
enfoque de derechos parten de distintos fundamentos políticos y filosóficos, e
incluso difieren a veces en las definiciones de pobreza, comparten la idea de que
las situaciones de pobreza determinan que haya privación de algunas libertades
básicas, positivas y también negativas, como la libertad de evitar el hambre,
la enfermedad y el analfabetismo; y que la pobreza depende de factores tanto
económicos como culturales, sociales, legales y políticos.
Si bien la pobreza está relacionada con la
insuficiencia de recursos económicos (de ingresos personales, por ejemplo) esto
no significa forzosamente que los factores económicos sean los principales
causantes de la pobreza. Ciertas prácticas culturales y algunos marcos
políticos y jurídicos que facilitan o promueven la discriminación contra ciertos
individuos o grupos, como las mujeres, los indígenas o las minorías étnicas,
actúan como mecanismos de exclusión social que causan o contribuyen a causar
pobreza.2 Los diversos marcos conceptuales no abordan todos los derechos, sino
que procuran identificar aquellos que son fundamentales para las estrategias de
desarrollo o de reducción de la pobreza, por tener relación constitutiva o
instrumental con la pobreza.
Así, por ejemplo, en ACNUDH (2004) se señalan
tres diferentes formas de pertinencia de los derechos humanos en esas
estrategias: la pertinencia constitutiva, la instrumental y la restrictiva
respecto del contenido y el ámbito de las estrategias. Algunos derechos tienen pertinencia
constitutiva cuando corresponden a capacidades consideradas básicas por la
sociedad en cuestión y no se les da cumplimiento por insuficiencia de recursos
económicos (por ejemplo, el derecho a la alimentación o el derecho a la salud).
Otros derechos, como algunos civiles y
políticos, tienen pertinencia instrumental porque contribuyen a evitar procesos
sociales o políticos que pueden conducir a situaciones de pobreza. Así, la
libertad de expresión y los derechos vinculados con el funcionamiento de
democracias representativas, con elecciones periódicas y limpias, acotan las
posibilidades de que la sociedad tolere situaciones de pobreza extrema
(hambrunas, por ejemplo) sin exigir respuestas al gobierno o activar mecanismos
para hacer efectiva la responsabilidad social o política. Hay también derechos
que tienen pertinencia instrumental, porque facilitan procesos sociales de consulta
y evaluación que son indispensables para definir políticas o estrategias
destinadas a reducir la pobreza: se trata de los derechos de participación, de información
y de asociación o reunión.
Por último, ciertos derechos tienen utilidad
para las estrategias cuando pueden restringir o limitar los tipos de acciones permisibles.
Así, por ejemplo, aunque sería totalmente razonable que un país muy poblado
pero con escasos recursos quisiera adoptar medidas de control demográfico como
parte de su estrategia para reducir la pobreza, no sería admisible que adoptara
medidas como la esterilización forzosa, que viola la integridad física y la
intimidad de las personas.
De tal modo, ciertos derechos, cuyo
incumplimiento no es en sí causa de pobreza y cuya promoción talvez carezca de
valor instrumental para las estrategias de desarrollo y reducción de la
pobreza, pueden tener algún influjo en la orientación de las políticas al
excluir ciertas opciones de intervención estatal por considerarse legalmente prohibidas.
Al respecto, un elemento común de los diversos marcos conceptuales es su
adopción del principio de interdependencia de los derechos civiles y políticos
y de los derechos económicos, sociales y culturales, aunque ciertamente no
todos los marcos ponen el mismo énfasis en las diferentes categorías de
derechos.
Los derechos que han de considerarse, así como
las prioridades, se definen por lo general en función de las diversas
estrategias de desarrollo y sin atribuir a priori la preeminencia de alguna
categoría de derechos por sobre otra. Contribuye a esta visión el examen de un núcleo
de obligaciones negativas y positivas comunes a todas las categorías de
derechos, que se agrupan en tres niveles: obligaciones de respetar, de proteger
y de cumplir. Los marcos conceptuales definen de partida, con mayor o menor
detalle, las principales obligaciones que derivan de los derechos seleccionados
como pertinentes a la estrategia de que se trate. Sobre la base de esas
obligaciones fijan posibles metas e indicadores de desarrollo, como referencia
para las metas e indicadores que habría que establecer en cada proceso participativo
a nivel local.
Paradójicamente, pese a compartir la
preocupación por muchos temas comunes, en particular referidos a la pobreza y
la exclusión y a su relación con la dinámica de los procesos políticos y el
funcionamiento de las instituciones democráticas, el campo de las políticas de
desarrollo y el de los derechos humanos han ido por carriles paralelos, con
pocos puntos de encuentro o conexión. Muchos de los conceptos habituales en el
lenguaje del desarrollo, como la reducción de la pobreza, la participación, la
inclusión, el buen gobierno y la responsabilidad y rendición de cuentas (accountability), se refieren a los mismos temas que en el
campo de los derechos son descritos como el alcance de los derechos a la salud,
a la alimentación, a la educación, a la libertad de expresión, a la
participación política, a la igualdad y a la no discriminación y al acceso a la
justicia, entre otros.
En ocasiones, el lenguaje de los derechos ha
sido considerado excesivamente político y poco neutral por algunas de las agencias
de cooperación, e incluso es vetado por los mandatos de algunas instituciones
financieras internacionales, como el Banco Mundial; sin embargo, esto no ha impedido
que la agenda de esas instituciones aborde problemas de pobreza o de calidad
institucional directamente vinculados con aquellos derechos. Algunas críticas a
la posibilidad de que las políticas de desarrollo asuman una lógica basada en
los derechos cuestionan sobre todo la ambigüedad del contenido de las
obligaciones que emanan de los derechos económicos, sociales y culturales.
Ponen en duda asimismo que estos derechos puedan ser exigibles en igual grado
que los derechos civiles y políticos.
También plantean que un enfoque de las
políticas públicas basado en derechos puede resultar a veces demasiado rígido
y, por ende, acotar de manera poco conveniente la discrecionalidad de quienes
formulan las estrategias de desarrollo. Se volverá sobre este tema en la
sección III. Sin embargo, antes cabe decir que hay un argumento de peso tras
esas objeciones, pues la relación entre los derechos humanos —en especial los
económicos, sociales y culturales— y las políticas públicas es una cuestión
espinosa, que no cuenta aún con elaboraciones suficientemente sólidas y
coherentes, ni en el derecho internacional, ni en el derecho constitucional de
los países latinoamericanos.
Los derechos no dicen mucho acerca del
contenido de las políticas, pero sí pueden decir algo sobre la orientación general
de ellas y brindar un marco conceptual que guíe su formulación e implementación.
Los partidarios del enfoque basado en los derechos entienden que el cambio de
perspectiva no implica modificaciones radicales o abruptas en las prácticas que
las agencias de cooperación vienen realizan realizando en los últimos años,
pues rescatan los puntos de encuentro y sinergia entre el ámbito del desarrollo
y el de los derechos humanos. Sostienen que las obligaciones que imponen los
tratados de derechos humanos no son exorbitantes, ni le restan espacio a las
políticas, sino que ponen de relieve las acciones mínimas que el Estado tiene
el deber de realizar.
Además, postulan que los principales aportes
que hace el enfoque basado en derechos a las estrategias de desarrollo son la
vinculación de los derechos con la entrega de poder a los sectores empobrecidos
y el fortalecimiento de los mecanismos de responsabilidad mediante el uso de la
“infraestructura institucional” internacional y nacional existente en el ámbito
de los derechos humanos. Consideran también que los tratados de derechos humanos
y su interpretación por los órganos internacionales brindan un marco explícito,
claro, reconocido por todos los países y dotado de una fuerte legitimidad
social y política, que indudablemente mejorará la eficacia de las estrategias
de desarrollo y la posibilidad de articular a actores estatales y no estatales
en el escenario local, nacional e internacional.
Es indudable que la adopción de este enfoque
en las estrategias de desarrollo latinoamericanas podría contar con una sólida
infraestructura. En la región, el concepto de derechos humanos surgió como un
medio para imponer límites a formas abusivas de uso del poder por el Estado,
como un decálogo de aquellas conductas que el Estado no debería tener. No
torturar, no privar arbitrariamente de la vida, no entrometerse en la vida
privada y familiar de las personas, no discriminar. Esta concepción estuvo
signada por la resistencia a las dictaduras militares en el Cono Sur en la
década de 1970 y en Centroamérica en la década de 1980.
En los últimos años, el cuerpo de principios,
reglas y estándares que componen el derecho internacional sobre los derechos
humanos ha fijado con mayor claridad no sólo las obligaciones negativas del
Estado, sino también un cúmulo de obligaciones positivas. Esto significa que ha
definido con mayor precisión no solo aquello que el Estado no debe hacer, a fin
de evitar violaciones, sino también aquello que debe hacer para lograr la plena
materialización de los derechos civiles y políticos y también económicos,
sociales y culturales.
En tal sentido, los derechos humanos no son
pensados hoy tan solo como un límite a la opresión y al autoritarismo, sino
también como un programa que puede guiar u orientar las políticas públicas de
los Estados y contribuir al fortalecimiento de las instituciones democráticas,
particularmente en procesos de transición o en democracias deficitarias o
débiles. En los países latinoamericanos, muchas organizaciones de derechos
humanos, además de realizar una férrea fiscalización de las acciones estatales,
han iniciado diálogos fructíferos con los gobiernos tendientes a incidir en la
orientación de sus políticas y lograr un mejor funcionamiento de las
instituciones públicas. Este cambio de perspectiva apunta a sumar, a la
tradicional tarea de denunciar violaciones masivas o sistemáticas de derechos,
una acción preventiva y de promoción capaz de evitar tales violaciones.
En igual sentido, los órganos de supervisión
internacional de derechos humanos, tanto a nivel universal como regional, han
procurado no solo entregar reparaciones a las víctimas en casos particulares,
sino también establecer un cuerpo de principios y estándares con el propósito
de incidir en la calidad de los procesos democráticos y en los esfuerzos por
llegar a tener sociedades más igualitarias e integradas.
Esta agenda de fortalecimiento institucional
no ha estado siempre presente en el trabajo de supervisión internacional del
Sistema Interamericano de Protección y Promoción de los Derechos Humanos,
orientado a veces de manera exclusiva a ser el último recurso de justicia para
víctimas de situaciones de violación masiva y sistemática de sus derechos. Sin
embargo, dicho sistema cuenta con herramientas de intervención que permiten
mejorar apreciablemente su aporte conceptual a los procesos de formulación de
políticas públicas a nivel nacional.
Cabe destacar que las decisiones de los
órganos del sistema en un caso particular tienen un valor heurístico, de
interpretación de los tratados aplicables al conflicto, que trasciende a las víctimas
afectadas en ese proceso. Tal jurisprudencia internacional suele ser utilizada
además como guía para las decisiones que toman luego a nivel interno los
tribunales nacionales, procurando así evitar que los Estados se vean expuestos
a peticiones y eventuales condenas ante las instancias de supervisión
internacional.
Este proceso de globalización de estándares en
materia de derechos humanos ha tenido una indudable incidencia en la
transformación de los sistemas de justicia en los países de la región, y ha
hecho que las autoridades estatales presten más atención a los principios y
reglas que se instauran en el escenario interamericano. También ha contribuido
a la paulatina conformación de una burocracia estatal interiorizada en el
manejo de estos temas (oficinas y comisiones de derechos humanos, defensorías
del pueblo y funcionarios especializados) que suele influir en algunos aspectos
de la gestión pública.
A veces, las decisiones adoptadas en un caso
no se limitan a interpretar las normas de los tratados que rigen el sistema,
como la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sino que imponen también a
los Estados obligaciones de formular políticas para reparar la situación que da
origen a la petición. Esas obligaciones pueden consistir en cambios de las políticas
existentes, reformas legales y, muchas veces, en la modificación de ciertos
patrones de comportamiento de algunas instituciones del Estado que promueven
violaciones (por ejemplo, violencia policial, abuso y tortura en las prisiones,
aquiescencia del Estado frente a situaciones de violencia interna).
En el marco de los casos individuales, el
sistema propicia habitualmente procesos de solución amistosa o negociaciones en
las cuales los Estados muchas veces se avienen a implantar reformas
institucionales. Además, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos emite
informes temáticos e informes por países y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos puede emitir opiniones consultivas, que sirven para examinar problemas
concretos más allá de los casos contenciosos y para fijar el alcance de las
obligaciones estatales que emanan de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos y de otros tratados de derechos humanos aplicables en el sistema
interamericano.
La jurisprudencia y las interpretaciones de los
órganos del sistema interamericano de derechos humanos, tanto de la Comisión
como de la Corte, han contribuido de manera decisiva a la introducción de
importantes reformas en el funcionamiento y la accesibilidad de los sistemas de
justicia, a un mayor respeto de la libertad de expresión y el acceso a la
información pública, a la derogación de normas que discriminan a las mujeres, y
al reconocimiento de los derechos de pueblos indígenas a sus tierras
ancestrales y a la participación política, entre otras cuestiones medulares para
el desarrollo de los países de la región (Méndez y Mariezcurrena,
2000). En definitiva, como anticipamos, en el ámbito del desarrollo el valor
agregado o el potencial aporte del enfoque basado en derechos puede ser diverso
y mostrar importantes diferencias, según consideremos el punto de vista y los
intereses de los distintos actores involucrados en las estrategias de
desarrollo: las agencias de cooperación y las instituciones que financian políticas
de desarrollo, los Estados y otros donantes y receptores y los diversos actores
sociales y políticos involucrados.
Por lo demás, este enfoque incidirá en diversos
grados en el contenido y la orientación de las políticas públicas y en su
elaboración, implementación y evaluación. Siendo así, este trabajo no pretende
llegar a conclusiones definitivas sobre el posible encuentro entre desarrollo y
derechos humanos. Solo intenta explorar las áreas en las que es posible lograr
más articulación y sinergia, y reflexionar brevemente en torno a algunas de las
objeciones que se han formulado al enfoque basado en derechos.
Aquí se comenzará por analizar lo que
significa el reconocimiento de derechos y su relación con el otorgamiento de
poder a los sectores excluidos; luego se examinará la relación entre los
derechos humanos, las obligaciones que emergen de ellos y las políticas
públicas, con especial referencia a los derechos económicos, sociales y
culturales. Por último, se procurará relacionar tres temas básicos en una
estrategia de desarrollo —la inclusión, la participación y la responsabilidad— con
algunos debates jurídicos que se dan en la región en el ámbito de los derechos
humanos y que tienen que ver con el alcance del derecho a la igualdad y la no
discriminación, con la participación social y política y con el acceso a la
justicia.
La lógica
de los derechos, la creación de poderes y los mecanismos de cumplimiento
La idea esencial tras la adopción de un
enfoque de derechos humanos en el ámbito
del desarrollo y la reducción de la
pobreza es que las políticas e instituciones
que tienen por finalidad impulsar estrategias en esa dirección se deben basar explícitamente
en las normas y principios establecidos
en el derecho internacional sobre
derechos humanos.
El derecho internacional brinda así un marco normativo explícito e
imperativo que guía u orienta la
formulación de políticas y estrategias
nacionales e internacionales. En las
estrategias de desarrollo y de reducción de
la pobreza se ha reconocido ampliamente la importancia de dotar de poder a los sectores pobres y
excluidos. El enfoque de derechos
humanos apunta esencialmente a otorgar
ese poder por la vía del reconocimiento de
derechos.
Una vez introducido este concepto en el contexto de la adopción de políticas, el punto
de partida para formular una política ya
no es la existencia de ciertos sectores
sociales que tienen necesidades insatisfechas,
sino fundamentalmente la existencia de personas
que tienen derechos que pueden exigir o demandar, esto es, atribuciones que dan origen a
obligaciones jurídicas para otros y, por
consiguiente, al establecimiento de
mecanismos de tutela, garantía o responsabilidad.
Se procura cambiar así la lógica de la relación entre el Estado —o los prestadores
de bienes y servicios—, y los futuros
beneficiarios de las políticas. Ya no se
trata solo de personas con necesidades, que
reciben beneficios asistenciales o prestaciones discrecionales, sino de titulares de derechos que tienen el poder jurídico y social de exigir del Estado
ciertos comportamientos.
Antes de adentrarnos en el debate específico
sobre el sentido y alcance de un enfoque
basado en derechos, es útil preguntarse
qué significa tener un derecho y cuáles
son las principales connotaciones del uso del
lenguaje de los derechos en el campo de las políticas de desarrollo y de reducción de la pobreza.
Aunque el lenguaje de los derechos tiene
de por sí un valor ético y político, y
puede fortalecer las demandas sociales frente
a situaciones de inequidad, sus implicancias concretas en las relaciones sociales no siempre se
consideran adecuadamente, con lo cual se
corre el riesgo de utilizar una retórica
de los derechos que luego no logre satisfacer
las expectativas mínimas que este concepto puede legítimamente ocasionar.
El reconocimiento de derechos impone habitualmente la necesidad de
establecer medidas judiciales o de otro
tipo que permitan al titular del derecho
reclamar ante una autoridad judicial u
otra con similar independencia, si el sujeto obligado no da cumplimiento a su obligación. Esto
quiere decir que el enfoque basado en
derechos establece obligaciones correlativas
cuyo incumplimiento activará diferentes mecanismos
de responsabilidad o de garantías. Por lo
tanto, el reconocimiento de derechos es también el reconocimiento de un ámbito de poder para sus
titulares y en ese sentido puede ser una
forma de restablecer equilibrios en el
marco de situaciones sociales marcadamente
dispares.
Es indudable también que el reconocimiento de derechos limita de alguna
manera el margen de acción de los
sujetos obligados, entre ellos el
Estado, pues define en cierta medida, y en sentido amplio, lo que el obligado puede y no puede
hacer. Es interesante analizar este
punto en relación con los derechos
económicos, sociales y culturales y sus técnicas
de garantía o protección, pues habitualmente
se objeta que se les reconozca como derechos precisamente porque se teme que al plantear ciertas
cuestiones sociales en el plano jurídico
se pueda restar espacio a la política,
constriñendo el margen de acción de los
Estados para adoptar estrategias efectivas de mitigación de la pobreza y de impulso al desarrollo.
En la sección
siguiente se abordará de manera sintética ese
tema. Sin embargo, cabe decir aquí que para el enfoque basado en derechos es fundamental partir del
reconocimiento de una relación directa
entre el derecho, la obligación
correlativa y la garantía, pues ella sin duda
influirá en el establecimiento de un marco conceptual para la formulación e implementación de
políticas públicas y de mecanismos de
rendición de cuentas o responsabilidad que
puedan considerarse compatibles con la
noción de derechos. En definitiva, el lenguaje de derechos en las estrategias de desarrollo
exige identificar algún tipo de
mecanismo de seguimiento y responsabilidad
que involucre a los actores del proceso
de definición de políticas.
Obligaciones comunes en las diferentes categorías
de derechos y margen para definir las políticas públicas y estrategias de desarrollo
Ahora bien, aunque el enfoque basado en
derechos establece un marco conceptual para la formulación y evaluación de las
políticas y estrategias de desarrollo, no debería conducir a acotar o limitar
excesivamente el margen de acción de los gobiernos en la tarea de formular esas
políticas. No se trata de imponer a los Estados ni a los sujetos obligados una
determinada manera de hacer las cosas, ni de cercenar mediante esquemas rígidos
o inflexibles la creatividad de quienes definen políticas y estrategias.
La idea que prevalece es que cada Estado debe
ser dueño de su estrategia, lo que sugiere cierta relación entre la idea de
“propiedad del Estado”, afianzada en el ámbito del desarrollo, y el derecho de
autodeterminación. La materialización de los derechos humanos en el marco de
las políticas y estrategias de desarrollo puede alcanzarse por caminos
diversos.
De este modo, los sistemas de libre mercado, o
con mayor participación estatal en la economía, pueden cumplir con los mandatos
del derecho internacional sobre los derechos humanos. En tal sentido, esos derechos no siempre
imponen acciones concretas, sino tipos de obligaciones que si bien constituyen
una orientación, un camino que debe transitarse, un marco para las
definiciones, dejan al Estado o a los sujetos obligados un amplio espacio de
discrecionalidad para elegir las medidas específicas destinadas a hacer
efectivos esos derechos.
Así sucede tanto con los derechos civiles y
políticos como con los derechos económicos, sociales y culturales, todos los
cuales traen consigo un conjunto de obligaciones negativas y positivas. Lo señalado es importante como punto de
partida para matizar las críticas a la posibilidad de exigir plenamente los
derechos sociales o a que haya imposiciones exorbitantes a la acción política.
Desde esta perspectiva, las diferencias entre derechos civiles y políticos y
derechos económicos, sociales y culturales son de grado, y no de sustancia.
Cabe reconocer que la faceta más visible de los derechos económicos, sociales y
culturales son las obligaciones de hacer, y es por ello que a veces se los
denomina “derechos-prestación”.
Sin embargo, cuando se observa la estructura de
estos derechos es fácil descubrir la existencia concomitante de obligaciones de
no hacer: el derecho a la salud conlleva la obligación estatal de no dañar la
salud; el derecho a la educación supone la obligación de no empeorar la
educación; el derecho a la preservación del patrimonio cultural implica la
obligación de no destruir el patrimonio cultural. Es por ello que muchas de las
medidas tendientes a la aplicación judicial de los derechos económicos,
sociales y culturales se dirigen a corregir la actividad estatal cuando esta
incumple obligaciones de no hacer.
En suma, los derechos económicos, sociales y
culturales también pueden describirse como un complejo de obligaciones
positivas y negativas del Estado, aunque en este caso las obligaciones positivas
revistan una importancia simbólica mayor para identificarlos. Además, ha
variado de tal modo la concepción teórica e incluso la regulación jurídica
concreta de varios derechos civiles tradicionalmente considerados “derechos-autonomía”
o derechos generadores de obligaciones negativas del Estado, que algunos de los
derechos descritos clásicamente como “civiles y políticos” han adquirido un
indudable cariz social. La pérdida del carácter absoluto del derecho de
propiedad, sobre la base de consideraciones sociales, es el ejemplo más cabal
al respecto, aunque no el único.
Las actuales tendencias del derecho de daños
asignan un lugar central a la distribución social de riesgos y beneficios como
criterio para definir la obligación de reparar. El impetuoso surgimiento de un
derecho del consumo ha transformado sustancialmente los vínculos contractuales cuando tienen que ver con la
relación consumidores y usuarios. La consideración tradicional de la libertad
de expresión y prensa ha adquirido dimensiones sociales que cobran cuerpo al
formularse la libertad de información como un derecho de todo miembro de la
sociedad que comprende en ciertas circunstancias la obligación positiva de
producir información pública. La libertad de empresa y de comercio resultan condicionadas cuando su objeto o desarrollo afecta
la salud o el medio ambiente.
En suma, muchos derechos tradicionalmente
incluidos entre los derechos civiles y políticos han sido reinterpretados en
clave social, de modo que las distinciones absolutas también pierden sentido en
estos casos. La jurisprudencia de los órganos de protección internacional de
los derechos humanos, en especial el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ha
establecido la obligación positiva de los Estados de remover los obstáculos
sociales que impiden el acceso a la jurisdicción, de tomar medidas apropiadas para
evitar que las alteraciones ambientales puedan constituir una violación del
derecho a la vida privada y familiar, y de llevar a cabo acciones afirmativas para
evitar riesgos previsibles y evitables que puedan afectar el derecho a la vida.
Podría decirse entonces que la adscripción de
un derecho al catálogo de derechos civiles y políticos o al de derechos
económicos, sociales y culturales tiene un valor heurístico, ordenador,
clasificatorio, pero que una conceptualización más
rigurosa llevaría a admitir un continuum de derechos,
en el cual el lugar de cada uno de ellos estaría determinado por el peso
simbólico del componente de obligaciones positivas o negativas que lo
caracterizaran.
En línea con lo dicho, autores como Van Hoof o Eide10 proponen un esquema interpretativo que señala
los “niveles” de obligaciones estatales que caracterizarían el complejo de
obligaciones que identificaría a cada derecho, independientemente de su
adscripción al conjunto de derechos civiles y políticos o al de derechos económicos,
sociales y culturales. Según la propuesta de Van Hoof,
por ejemplo, cabría discernir cuatro “niveles”: obligaciones de respetar,
obligaciones de proteger, obligaciones de garantizar y obligaciones de promover
el derecho en cuestión.
Las obligaciones de respetar se definen por el
deber del Estado de no injerir, obstaculizar o impedir el acceso al goce de los
bienes que constituyen el objeto del derecho. Las obligaciones de proteger
consisten en impedir que terceros injieran, obstaculicen o impidan el acceso a
esos bienes. Las obligaciones de garantizar suponen asegurar que el titular del
derecho acceda al bien cuando no puede hacerlo por sí mismo. Las obligaciones
de promover se caracterizan por el deber de desarrollar condiciones para que
los titulares del derecho accedan al bien.
Como puede apreciarse, el esquema de “niveles”
de obligaciones es perfectamente aplicable a todo el espectro de derechos, sean
estos clasificados como derechos civiles y políticos, o como derechos
económicos, sociales y culturales. Cabe reiterar que es incorrecta la
concepción de los derechos económicos, sociales y culturales como derechos que
establecen exclusivamente obligaciones positivas. Tanto los derechos civiles y
políticos como los económicos, sociales y culturales constituyen un complejo de
obligaciones positivas y negativas. Las obligaciones negativas son las que
tiene el Estado de abstenerse de realizar cierta actividad: no impedir la expresión
o difusión de ideas, no violar la correspondencia, no detener arbitrariamente,
no impedir que una persona se afilie a un sindicato, no intervenir en caso de
huelga, no empeorar el estado de salud de la población, no impedir que una
persona acceda a la educación.
En cuanto a las obligaciones positivas,
conviene establecer algunas distinciones, que nos darán la pauta del tipo de
medidas que pueden exigirse. Con cierto automatismo, se suele vincular
directamente las obligaciones positivas del Estado con la obligación de disponer
de fondos. No cabe duda de que esta es una de las formas más características de
cumplir con obligaciones de hacer o de dar, en especial en campos como la
salud, la educación o el acceso a la vivienda. Sin embargo, las obligaciones
positivas no se agotan con el solo hecho de disponer de reservas
presupuestarias para ofrecer una prestación.
Las obligaciones de proveer servicios pueden
caracterizarse por el establecimiento de una relación directa entre el Estado y
el beneficiario de la prestación. El Estado puede, sin embargo, asegurar el
goce de un derecho a través de otros medios, en los que pueden tomar parte
activa otros sujetos obligados. Las formas que pueden adoptar las medidas
estatales de cumplimiento de las obligaciones obligaciones
positivas son múltiples: entre otras, la organización de un servicio público
(por ejemplo, el funcionamiento de tribunales, lo que asegura el derecho a la jurisdicción;
la provisión de cargos de defensor oficial, que asegura el derecho a defensa en
juicio a quienes no pueden pagar un abogado particular; o la organización del
sistema educativo público); la oferta de programas de desarrollo y
capacitación; el establecimiento de formas escalonadas de cobertura
público/privada (por ejemplo, organizando formas privadas de aporte para
mantener obras sociales que cubran el derecho a la salud de las personas
empleadas y sus familias, y estableciendo un sistema público de salud que cubra
el derecho de las personas no amparadas por la estructura de empleo); la
gestión pública de créditos diferenciados (por ejemplo, créditos hipotecarios
para vivienda); la entrega de subsidios; la realización de obras públicas, y el
otorgamiento de beneficios o exenciones de carácter tributario.
Se ve
así que la lógica de derechos no restringe las opciones de políticas públicas
abiertas al gobierno para cumplir con sus obligaciones. Los Estados tienen un
margen importante de autonomía para decidir las medidas específicas que
adoptarán con el fin de hacer efectivos los derechos, lo que es esencial para
compatibilizar el enfoque basado en derechos con los procesos nacionales de
definición de estrategias de desarrollo y de reducción de la pobreza.
Los instrumentos internacionales fijan
estándares encaminados a orientar las políticas públicas, los que luego van a
ser la norma en que se basarán las intervenciones de los mecanismos de
supervisión —o posiblemente del poder judicial— para verificar si las políticas
y medidas adoptadas se ajustan o no a ellos (por ejemplo, estándares de “razonabilidad”, “adecuación”, “progresividad”
o “igualdad”, o de contenidos mínimos que pueden venir dados por las propias
normas internacionales que establecen derechos). Por lo tanto, el derecho
internacional de los derechos humanos no formula políticas, sino que establece
estándares que sirven de marco a las políticas que cada Estado define.
Ni los mecanismos de supervisión ni los jueces
(de ser ese el caso) tienen la tarea de elaborar políticas públicas; lo que
deben hacer es confrontar las políticas adoptadas con los estándares jurídicos
aplicables y —en caso de hallar divergencias reenviar el caso a los poderes
pertinentes para que ellos ajusten su actividad en consecuencia. Por lo demás,
las políticas incorrectas o fallidas no siempre desembocan en el incumplimiento
de derechos; esto solo ocurrirá cuando el Estado haya dejado de cumplir con
alguna de las obligaciones asumidas. Por el contrario, puede haber políticas
exitosas en el logro de sus objetivos pero que consagren la vulneración de derechos.
Es indudable, sin embargo, que los derechos
fijan marcos para la definición de políticas y de este modo inciden no solo en
sus contenidos u orientación, sino también en su elaboración e implementación.
Para justificar este aserto parece adecuado vincular algunos debates jurídicos
que tienen lugar en América Latina sobre algunos derechos fundamentales —como
los de igualdad y no discriminación, de participación política y de acceso a la
justicia— con algunos de los problemas que plantea la aplicación de ciertos
principios medulares que guían las estrategias y políticas públicas de desarrollo,
como los de inclusión, de participación y de responsabilidad.
El principio de inclusión y los estándares sobre igualdad y no
discriminación
El principio de inclusión que suele regir las
políticas de desarrollo puede resultar enriquecido si se le vincula con los
estándares legales sobre igualdad y no discriminación. En esta materia, el
derecho internacional sobre los derechos humanos puede aportar conceptos más
claros que sirvan como parámetros para definir y evaluar políticas públicas. No
solo se requiere del Estado una obligación de no discriminar, sino también en algunos
casos la adopción de medidas afirmativas para garantizar la inclusión de grupos
o sectores de la población tradicionalmente discriminados. Si bien la mayoría
de los países de la región ha suscrito los principales tratados de derechos
humanos que establecen normas sobre igualdad y no discriminación, es importante
recuperar el camino que el sistema interamericano de derechos humanos ha
trazado en este tema.
Así, en el Caso Morales de Sierra, al
interpretar el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que
se refiere a la igualdad ante la ley, la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos estableció el principio de que ciertas formas de diferencia o
distinción en el trato (por ejemplo, las que se basan en la raza o en ser
mujer) resultan fuertemente sospechosas de ilegalidad, y que el Estado tiene
que brindar razones de mucho peso para justificarlas. Cuando la distinción
obedezca a algunos de los factores o categorías que despiertan sospechas (raza,
sexo, origen nacional) la norma o la política que los utiliza será sometida a
un “escrutinio estricto”.
El caso citado demuestra la potencialidad del
sistema, pues obligó a Guatemala a reformar su código civil, que otorgaba al
esposo la administración exclusiva de la sociedad conyugal e imponía fuertes limitaciones
al trabajo fuera del hogar de la mujer casada.12 El mismo criterio es aplicable
a los trabajadores inmigrantes en el ámbito de las relaciones laborales. 13
Esto tiene enorme relevancia política, dada la situación de ciertos sectores
sociales que han sido claramente víctimas de procesos históricos de
discriminación y exclusión, como los pueblos indígenas en la zona andina o la
población negra en Brasil.
La importancia de lo sucedido radica en que el
sistema interamericano no recogió solo una noción formal de igualdad, limitada
a exigir criterios de distinción objetivos y razonables y a prohibir
diferencias de trato irrazonables, caprichosas o arbitrarias, sino que avanzó
hacia un concepto de igualdad material o estructural, que parte del
reconocimiento de que ciertos sectores de la población requieren medidas
especiales de equiparación. Esto implica la necesidad de dar un trato
diferenciado cuando, por las circunstancias que afectan a un grupo en
desventaja, la igualdad de trato supone coartar o empeorar el acceso a un
servicio o un bien, o el ejercicio de un derecho.
El concepto de igualdad material es una
herramienta de enormes potencialidades, tanto para examinar las normas que
reconocen derechos como para orientar las políticas públicas que pueden
garantizarlos o que a veces pueden afectarlos. Con respecto a determinadas
personas que integran grupos vulnerables o susceptibles de ser discriminados en
sus derechos económicos, sociales y culturales, el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (Naciones Unidas) ha establecido que el
Estado tiene la obligación de aprobar normas que los protejan de esa
discriminación y adoptar medidas especiales que incluyan políticas activas de
protección.
Por lo demás, una de las principales
obligaciones del Estado es la de identificar los grupos que en un determinado
momento histórico necesitan atención prioritaria o especial para el ejercicio
de los derechos económicos, sociales y culturales, e incorporar en sus planes
de acción medidas concretas para proteger a esos grupos. Así lo ha establecido,
por ejemplo, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales respecto a
varios derechos, en especial los relativos a la vivienda y a la salud pública.
Por lo tanto, el Estado, además de identificar los sectores tradicionalmente discriminados
en el acceso a determinados derechos, deberá definir, antes de formular sus
planes o políticas en el área social, cuáles son los sectores que requieren
atención prioritaria (por ejemplo, los habitantes de determinada área
geográfica del país, o las personas de determinado grupo etario)
y tomar medidas para compensarlos o para fortalecer sus derechos. La obligación
del Estado de adoptar medidas afirmativas para resguardar el ejercicio de
derechos sociales tiene importantes connotaciones (por ejemplo, respecto al
tipo de información estadística que debe producir).
Elaborar información debidamente desagregada para
identificar los sectores desaventajados o postergados en el ejercicio de sus
derechos no solo contribuye a garantizar la eficacia de una política pública, sino
que es indispensable para que el Estado pueda cumplir con su deber de brindar a
estos sectores atención especial y prioritaria. El principio de igualdad y no
discriminación influirá en los criterios para distribuir los presupuestos y el
gasto social. La discriminación en el acceso a derechos puede provenir, por
ejemplo, de la disparidad entre regiones geográficas.
En algunos países latinoamericanos, los
procesos de descentralización de la educación pública y la salud han agudizado
la inequidad en el acceso a servicios públicos de calidad equiparable entre los
habitantes de diferentes regiones geográficas. Un interesante ejercicio para
medir la utilidad del enfoque basado en derechos es examinar el impacto de esas
políticas públicas a la luz de los estándares internacionales sobre igualdad y
no discriminación. En tal sentido, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales ha señalado que la existencia de disparidades agudas en las
políticas de gasto, que conduzcan a una educación de distinta calidad para
habitantes de lugares diferentes, puede constituir una discriminación en los
términos del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
El principio de participación y su relación con los derechos
civiles y políticos
El principio de participación es clave en las
estrategias y políticas de desarrollo como un método para identificar necesidades
y prioridades a nivel local o comunitario. Este principio medular de
participación puede ser precisado por su vínculo con el ejercicio de
determinados derechos civiles y políticos y, en especial, por las definiciones
sobre el contenido y alcance de algunos de estos derechos en las instancias de
protección internacional de los derechos humanos. Existen además algunos
derechos concretos de participación y consulta en los procesos de decisión de
políticas públicas que están directamente definidos en normas internacionales o
constitucionales.
Es primordial entonces analizar en qué medida ciertos
sectores, que son objeto de discriminación o exclusión social en América Latina
y que suelen definirse como los beneficiarios de las medidas aplicadas en el ámbito
del desarrollo, tienen especial dificultad para ejercer algunos de esos
derechos, ya que esto limita severamente el éxito de los mecanismos formales de
consulta y participación que establecen habitualmente las estrategias de
desarrollo.
No cabe duda de que la participación política necesaria
en el marco de un proceso democrático va más allá de la existencia de un
sistema institucionalizado de elecciones periódicas y limpias. Es fundamental
que haya la posibilidad de ejercer algunos otros derechos que son en cierto
modo requisitos para que un proceso democrático funcione con alguna
regularidad: el derecho de asociación y de reunión, la libertad sindical, la
libertad de expresión y el derecho de acceder a la información, entre otros.
La posibilidad real de poner en práctica tales
derechos determinará que los sectores más pobres puedan influir en los procesos
políticos y en la orientación de las decisiones gubernamentales, pero estará a
su vez condicionada o limitada por el grado en que esos sectores estén en
condiciones de hacer efectivos sus derechos económicos, sociales y culturales. Muy
importante para garantizar la participación social de los sectores empobrecidos
y el ejercicio de sus derechos sociales básicos es el derecho de asociación y en
especial la libertad sindical.
La entrada en vigencia del Protocolo de San
Salvador le ha dado al sistema interamericano la posibilidad de examinar casos sobre
libertad sindical (incluidos el derecho de huelga y el de negociación
colectiva) provenientes de la mayoría de los países latinoamericanos y de
establecer en esta materia jurisprudencia uniforme y de cumplimiento
obligatorio en toda la región. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, por
lo demás, ya se pronunció en un caso sobre libertad sindical, de Panamá.
Otro aspecto central en América Latina, que
vincula a los sectores excluidos con la participación política, es el alcance
de los derechos de reunión y expresión frente a la práctica de algunos países
de imponer limitaciones a las manifestaciones públicas. La Relatoría para la
Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en un
reciente informe, ha procurado equilibrar los derechos civiles en juego y el
interés del Estado de mantener el orden público, fijando como principio que la criminalización (es decir, el uso de figuras penales para
perseguir acciones de protesta social) debe ser un último recurso y utilizarse
solo si se ha acreditado un interés público imperativo.
En tal sentido, un tema que ha preocupado al
sistema interamericano es el del ejercicio del derecho de los pueblos indígenas
a ser consultados sobre políticas que puedan afectar sus territorios
culturales, como las que se traducen en explotaciones económicas y de recursos
naturales, y a dialogar con las instancias del Estado y otros actores sociales
a través de sus propias representaciones políticas (Aylwin,
2004, pp. 153-222). La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido
que es obligación de los Estados disponer mecanismos adecuados de participación
y consulta de los pueblos indígenas respecto de aquellas decisiones que puedan
incidir en el uso de sus recursos naturales o alterar de alguna manera sus
territorios ancestrales.
También sostuvo la Corte la obligación de los
Estados de adoptar medidas positivas para garantizar que los miembros de las
comunidades indígenas puedan participar, en condiciones de igualdad, en la toma
de decisiones sobre asuntos y políticas que incidan o puedan incidir en sus
derechos y en el desarrollo de dichas comunidades, de forma tal que puedan
integrarse a las instituciones y órganos estatales y participar en la dirección
de los asuntos públicos de manera directa y proporcional a sus poblaciones,
desde sus propias instituciones políticas y de acuerdo con sus valores, usos, costumbres
y formas de organización.
Para incluir a todos los sectores de la
sociedad en los procesos políticos y sociales de desarrollo se requiere como
herramienta fundamental un adecuado acceso a la información pública y un caudal
de información disponible que brinde elementos para evaluar y fiscalizar las
políticas y decisiones que los afectan directamente. Si bien el acceso a la
información es un principio claro en las estrategias de desarrollo, una mirada
desde los derechos talvez permita orientar mejor las políticas de transparencia
y presionar a favor de los cambios institucionales necesarios en los distintos
países de la región.
Paradójicamente, pese a que la mayoría de
estos países han ratificado los principales instrumentos internacionales que
consagran derechos civiles, muy pocos cuentan con leyes sobre el acceso a la
información pública y normas internas que vayan más allá de los estándares
jurídicos mínimos sobre este tema. Recientemente se han elaborado valiosos
documentos que procuran establecer el alcance del derecho fundamental a acceder
a información en poder del Estado, consagrado en el derecho internacional sobre
los derechos humanos. Entre esos trabajos es importante el que elaboró la
Relatoría para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos a partir del artículo 13 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, pues sirve como parámetro al que deberían ajustarse las leyes
sobre acceso a la información pública en los países de la región.
El
principio de rendición de cuentas y responsabilidad y los mecanismos para hacer
exigibles los derechos
Para explorar las potencialidades de la
relación entre derechos y políticas de desarrollo es indispensable considerar los
mecanismos de rendición de cuentas y de responsabilidad. Ello porque la lógica
de los derechos implica necesariamente, como ya se ha dicho, que existan
mecanismos para hacerlos exigibles. Esos mecanismos contribuyen a reforzar los
espacios de fiscalización de las políticas, los servicios públicos y las
acciones tanto de los gobiernos como de los demás actores sociales involucrados
en las estrategias de desarrollo. Cuando se habla aquí de mecanismos para hacer
exigibles los derechos no se hace referencia solo a los sistemas de
administración de justicia, aun cuando estos tengan un papel muy importante: se
incorporan asimismo en el concepto, entre otros instrumentos, los
procedimientos administrativos de revisión de decisiones y de fiscalización
ciudadana de las políticas, los espacios de reclamo para usuarios y
consumidores, las instancias parlamentarias de fiscalización política y las
instituciones especializadas que resguardan derechos fundamentales (defensorías
del pueblo, oficinas de protección de consumidores y defensa de la competencia,
etc.).
También se consideran particularmente los
sistemas de protección de derechos que funcionan a nivel internacional, como el
Sistema Interamericano de Protección y Promoción de los Derechos Humanos y los
comités y relatorías temáticas de las Naciones Unidas, entre otros. Es claro
que la idoneidad de los diversos mecanismos para fiscalizar políticas públicas
y exigir que estas respeten derechos depende no solo de sus características
institucionales, sino también de su apropiación por las organizaciones sociales
y de la existencia en la sociedad civil de actores con vocación y recursos para
utilizarlos.
A continuación se pondrán de relieve algunos
aspectos que merecen ser analizados. Las
normas internacionales sobre los derechos humanos son bastante precisas
respecto al derecho de contar con recursos judiciales y de otra índole que sean
idóneos y eficaces para demandar por la vulneración de derechos fundamentales.
El Estado no solo tiene la obligación (negativa) de no impedir el acceso a esos
recursos, sino fundamentalmente la obligación (positiva) de organizar el
aparato institucional de modo que todos, y en especial quienes se encuentran en
situación de pobreza o exclusión, puedan acceder a esos recursos.
Para cumplir con su cometido deberá eliminar
los obstáculos sociales o económicos que impidan o limiten el acceso a la
justicia, incluso brindando en ciertos casos asesoramiento jurídico o
estableciendo sistemas que eximan de gastos. Ante todo, es preciso tener en
cuenta que las políticas sociales e incluso las prestaciones estatales en educación
y salud no han estado guiadas en su organización y funcionamiento por la lógica
de los derechos. Por el contrario, las prestaciones se han organizado y brindado
mayormente conforme a la lógica inversa, la de los beneficios asistenciales, de
modo que este campo de acción de las administraciones públicas —salvo algunos
controles institucionales— ha quedado tradicionalmente reservado a la
discrecionalidad política.
El tema es complejo y difícilmente puede
entenderse de igual manera en todos los países de la región. La ampliación de
las funciones sociales del Estado –en áreas como salud, vivienda, educación,
trabajo, seguridad social, consumo o el fomento de la participación de grupos
sociales desaventajados– no se ha traducido necesariamente, desde el punto de
vista técnico, en la configuración concreta de derechos. En muchos casos, el
Estado asumió esas funciones a partir de intervenciones discrecionales o de
formas de organización de su actividad —como la provisión de servicios públicos, o la elaboración de
programas o planes sociales focalizados— cuyo efecto
social y económico no se destina particularmente a sujetos titulares de
derechos, sean estos individuales o colectivos.
Lo que sucede es que a menudo el Estado ha
subordinado a su propia discrecionalidad y al manejo clientelista
las prestaciones o intervenciones que las constituciones o pactos de derechos
humanos proyectan como derechos. Sin
embargo, no hay imposibilidad teórica o práctica de configurar derechos
exigibles también en estos campos, de modo de sumar a los mecanismos de
fiscalización institucionales, administrativos o políticos, el control que
puedan ejercer sobre los prestadores o funcionarios las personas que ejercen derechos
vinculados a esas prestaciones sociales.
El reconocimiento de derechos en las
constituciones y en los tratados está destinado a imponer obligaciones a los
poderes públicos, por lo cual justamente es preciso reclamar la configuración
de esos derechos exigibles. No hay motivos que impidan reconocer la posibilidad,
en el plano de las políticas sociales, de demandar derechos civiles como el de
igualdad y no discriminación y de acceso a la información, y derechos sociales
que fijen marcos y estándares mínimos a esas políticas.
Es indudable que la inclusión de una perspectiva
de los derechos en la formulación de los planes debe conducir a que en su
ingeniería institucional se consideren los criterios básicos del debido proceso:
entre otros, un plazo razonable; el derecho a una decisión fundada; el derecho
a revisión por una instancia independiente, que a la larga puede ser la judicial;
el derecho a ser informado de los recursos disponibles, y el principio de
igualdad de armas.
En el ámbito europeo hay algunas experiencias destacadas
de creación de marcos conceptuales sobre el acceso a la justicia y el respeto a
los derechos sociales, que sirven como parámetro para la supervisión por
órganos comunitarios europeos del funcionamiento de los servicios y políticas
sociales nacionales.21 Marcos de esta índole podrían elaborarse también en el
ámbito latinoamericano, a la luz de los estándares del sistema interamericano.
Al mismo tiempo, el reconocimiento de que esas
políticas y servicios responden al ejercicio de derechos económicos, sociales y
culturales implicará también reconocer mecanismos adecuados para reclamar estos
derechos de índole individual y colectiva. Este tema debería tener una
importancia crucial en la agenda de reformas judiciales en la región, para
reforzar el acceso a la jurisdicción y la participación social en la
fiscalización de las políticas estatales y de los actos de agentes privados que
afectan el ejercicio de aquellos derechos básicos.
Cabe señalar al respecto, como mecanismo de
acceso a la justicia en temas vinculados con las políticas de desarrollo y de
reducción de la pobreza, aquellas acciones de amparo colectivo o acciones de
clase que permiten discutir la legalidad de ciertos aspectos de las políticas
públicas sociales o de las prestaciones de los servicios públicos, sobre la
base de estándares constitucionales o internacionales.
Con tales acciones, algunas organizaciones
ambientales, de usuarios, pueblos indígenas y organizaciones de mujeres y de
derechos humanos han logrado influir en la orientación de políticas sociales;
fiscalizar empresas de servicios públicos y, a veces, empresas y grupos
privados que realizaban explotaciones económicas con efectos ambientales; e
incluso, reclamar información y demandar mecanismos de participación en los
procesos previos a la formulación de políticas o al otorgamiento de concesiones
de actividades económicas potencialmente nocivas.
Otro aspecto central para mejorar los
mecanismos de responsabilidad en las estrategias de desarrollo y de reducción
de la pobreza, es el fortalecimiento de los sistemas de protección
internacional de los derechos humanos, no solo como última instancia de reclamo
cuando han fracasado los sistemas de administración de justicia nacionales,
sino como un ámbito para establecer estándares uniformes en relación con los
derechos consagrados en los tratados.
Estos estándares serían aplicados
posteriormente por los sistemas de justicia nacionales, y contribuirían a
fortalecer las instituciones democráticas a nivel local. De lo que se trata
entonces es de reforzar el funcionamiento de los mecanismos internacionales
como instancias de protección, pero a la vez influir en que los gobiernos
cumplan con esos derechos y se fortalezcan los mecanismos de tutela de las
personas dentro de los países, la aplicación de los tratados por los tribunales
nacionales, la incorporación de la jurisprudencia del sistema en las decisiones
de los tribunales constitucionales, y su utilización como principios que guíen
las políticas públicas (por ejemplo, con la mediación de oficinas
especializadas como las secretarías de derechos humanos y las defensorías del
pueblo).
El deber de los Estados de ajustar sus
sistemas legales y sus políticas a las obligaciones asumidas en los tratados
internacionales, puede tener indudables implicancias en los sistemas de rendición
de cuentas. Puede señalarse como una experiencia positiva en tal sentido, el
trabajo emprendido por UNICEF para la implementación a nivel nacional de la
Convención sobre los Derechos del Niño, y la preocupación por generar
estándares y reglas para la interpretación adecuada de esas normas a nivel
local e internacional.
También puede ser útil para la región la experiencia
de la llamada Convención de Aarhus, que fijó estándares mínimos comunes en
materia de acceso a la información, participación ciudadana y acceso a la
justicia en asuntos ambientales, y que ha servido como guía para la supervisión
internacional de los procesos de formulación e implementación de políticas
nacionales en este campo.
En definitiva, no es difícil tender puentes y
establecer relaciones entre el campo de los derechos humanos y los principios
que suelen orientar o guiar las políticas y estrategias de desarrollo. El
potencial encuentro entre estos ámbitos dependerá en gran medida de la decisión
de cambiar la lógica de formulación de ciertas políticas públicas y sus niveles
de universalidad, transparencia y fiscalización. En este potencial encuentro
será fundamental también la profundización del rol que puedan desempeñar los
órganos de supervisión internacional de los derechos humanos, a partir de la
fijación de estándares mínimos más claros y precisos en aquellos temas de
interés común, que puedan constituir un marco para definir políticas estatales
y una vara para su control y evaluación.
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