La pobreza en conceptos, realidades y políticas: una perspectiva regional con énfasis en minorías étnicas

 

Martín Hopenhayn

División de Desarrollo Social

CEPAL

 

1.       Concepto de pobreza: el debate en curso

 

La pobreza es un fenómeno difundido en América Latina y el Caribe y hace parte tanto de las insuficiencias dinámicas del desarrollo como de los estilos de desarrollo que han prevalecido secularmente en la región. Tales estilos definen el acceso de los individuos y sus familias al uso y control de los recursos, y hasta la fecha lo han hecho de manera particularmente desigual, al punto que nuestra región ostenta el triste récord de contar con la peor distribución del ingreso del mundo.

 

Fenómeno nada nuevo, pero siempre vigente. Lo anterior gravita decisivamente sobre condiciones e incidencia de pobreza. Cuánto más bajo y discontinuo el crecimiento económico, más centrado en bajos salarios y sobre-explotación de recursos primarios, y menor su capacidad redistributiva, más tiende a perpetuarse la incidencia de pobres sobre el total de la población. A esto se agregan en las últimas décadas condiciones específicas que constituyen verdaderos amplificadores y reproductores de la pobreza.

 

En primer lugar, y en el ámbito laboral, el hecho de que hoy tres de cada cuatro empleos que se generan son en el sector informal, donde en promedio los ingresos son muy inferiores, se carece de redes de seguridad social, los niveles de productividad y capital humano son bajos, y consolidan verdaderos cordones productivos de pobreza. En segundo lugar, en el ámbito educativo, si bien hoy los latinoamericanos tienen, en promedio, cuatro años más de educación formal que la generación precedente, requieren al menos 12 años de escolaridad para tener buenas opciones de salir de la pobreza o no caer en ella. Y dado que los logros educacionales están altamente segmentados según los ingresos familiares de los alumnos, entonces nos encontramos con una situación en que la pobreza se reproduce intergeneracionalmente.

 

Por último, enfrentamos un escenario global muy inestable en el flujo y reflujo financiero, lo que imprime mayor vulnerabilidad de las economías nacionales a los shocks externos; esto hace que en tiempos de contracción sean muchos los que caen bajo la línea de pobreza. Por otro lado el concepto mismo de pobreza está hoy sujeto a fuertes debates. Hasta ahora, la pobreza se ha definido en el campo de las políticas y de las agencias del desarrollo en función de los instrumentos disponibles para cuantificarla.

 

En otras palabras, existe bastante refinamiento para evaluar la pobreza en términos monetarios, pero poco refinamiento para considerarla en aspectos no medibles. Recordemos que la forma consagrada y convencional de medir la pobreza está correlacionada estrechamente con la disponibilidad o no de ingresos para satisfacer necesidades básicas. La ecuación ha consistido en estimar el costo de una canasta familiar y cotejarlo con los ingresos de las familias. La combinación de cálculo económico con información censal y de encuestas de hogares permite ir corrigiendo datos que nos hablan del porcentaje de pobres en un país cualquiera.

 

Así, se ha definido como pobre el grupo familiar cuyos ingresos son inferiores al doble del monto fijado para adquirir mensualmente una canasta familiar, y como pobre extremo a a aquellas familias cuyo ingreso mensual no supera el precio de una canasta familiar. Esta definición ha sido ampliamente utilizada y aceptada porque permite un cálculo fácil, comparable entre distintos grupos y a lo largo del tiempo, y hace posible estimaciones agregadas.

 

Por supuesto, tiene como gran limitación el hecho de que restringe las necesidades básicas a aquéllas vinculadas con la supervivencia y el recurso humano, sin consideraciones sobre identidad, libertad o proyecto de vida. Así, escapan a la noción de pobreza aquellas "pobrezas del alma", por llamarlas de algún modo, y que no tienen que ver necesariamente con la disposición de activos económicos, pero sí con la calidad de vida, la democracia, el desarrollo de la cultura y la convivencia cotidiana.

 

Pero al mismo tiempo es importante indicar que existe también una relación fuerte entre la pobreza dura, medida en términos de ingresos, y la dificultad para llevar adelante proyectos de vida, afirmar valores y cosmovisiones propias, y tener acceso a interlocución en espacios públicos más amplios. Los más pobres en recursos monetarios suelen ser los más excluidos del poder político, los más privados en el ejercicio pleno de la ciudadanía, y los más privados de conocimientos y vínculos para poder llevar adelante los proyectos de vida que se proponen.

 

Obviamente cuando hablamos de pobreza en relación a las minorías étnicas, necesitamos manejarnos con un concepto amplio que vaya desde la salud hasta la justicia, desde la educación hasta el respeto de la identidad, desde las remuneraciones hasta el poder de decisión.

 

Recientemente, la literatura sobre el tema ha querido enriquecer el concepto de pobreza. Tanto en base a la experiencia más rica en el campo de la política social y del trabajo de las ONGs con grupos pobres, como también debido a debates en el campo de la teoría, la pobreza se hace cada vez más difícil de reducir a la medición de canastas e ingresos familiares. Existe mayor conciencia de que la pobreza también es asunto de capacidades, patrimonio, rasgos adscriptivos, capital social y capital simbólico, condiciones ambientales, libertades positivas, articulación con redes sociales y vulnerabilidad a los ciclos económicos, entre otros.

 

En la óptica del desarrollo humano, la pobreza no sólo se entiende en términos de ingresos sino sobre todo por la falta de posibilidades de personas y grupos para desarrollar plenamente las capacidades que le permiten emprender sus proyectos de vida. Hace más de dos décadas la CEPAL definió la pobreza como “un síndrome situacional en el que se asocian el infraconsumo, la desnutrición, las precarias condiciones de vivienda, los bajos niveles educacionales, las malas condiciones sanitarias, una inserción inestable en el aparato productivo, actitudes de desaliento y anomia, poca participación en los mecanismos de integración social, y quizá la adscripción a una escala particular de valores, diferenciada en alguna medida de la del resto de la sociedad “ (Altimir, 1979). 

 

Hoy existe cierto consenso en que la pobreza es la privación de activos y oportunidades esenciales a los que tienen derecho todos los seres humanos. En este sentido la pobreza, en sus distintas formas, puede entenderse como falta de realización de derechos, sean estos de primera generación (derechos civiles y políticos) o de segunda generación (derechos económicos, sociales y culturales). De modo que tanto la falta de libertades como de opciones de participación o representación políticas, acceso a ingresos y empleo, uso de lenguas nativas, afirmación de la identidad cultural, y acceso a  educación y salud, son tanto carencias de ciudadanía (entendida como titularidad de derechos) como formas de pobreza.

 

 

Y si tanto la pobreza como las carencias en la titularidad de derechos se relacionan con el acceso desigual y limitado a los recursos productivos, y con la escasa participación en las instituciones sociales y políticas, las demandas en el campo de la ciudadanía son también demandas de recursos que permiten superar condiciones de pobreza.

 

En tanto realización de derechos exigibles, la asignación de estos recursos, tanto materiales como simbólicos, deben hacer parte de la política pública, de la responsabilidad del Estado, y deben concernir al conjunto de la sociedad. Esto es muy importante cuando consideramos las demandas de reconocimiento y ciudadanía de las minorías étnicas y de género. Porque planteado en términos de ciudadanía, vale decir, de derechos, las demandas de reconocimiento pueden ligar la esfera política, la esfera cultural y la esfera material de la pobreza.

 

Los grupos étnicos están muy conscientes de que sus condiciones de pobreza no se resuelven por la buena voluntad de terceros sino por la movilización propia y por la visibilidad que logran en espacios de decisión y poder.

 

Con esto se hace más compleja la definición de la pobreza, pero al mismo tiempo permite entender la pobreza como un proceso que viven personas de carne y hueso, sujetas a múltiples variables relacionadas con falta de capacidades propias tanto como por restricciones impuestas por el medio. La pobreza deriva de un acceso restrictivo a la propiedad, de un ingreso y consumo bajo, de limitadas oportunidades sociales, políticas y laborales, de bajos logros en materia educativa, de acceso restringido a la atención en salud y nutrición, y del acceso, del uso y control sobre los recursos naturales y en otras áreas del desarrollo.

 

En la perspectiva de Amartya Sen y su enfoque de las capacidades y realizaciones y que posteriormente se asimiló a necesidades, una persona o un hogar es pobre si carece de las capacidades para realizar un cierto mínimo de actividades, que le permiten generar por sus propios medios (capabilities and functions, según Sen) los recursos para acceder a un nivel de vida y de consumo acorde tanto con la satisfacción de las necesidades básicas como con la participación en la sociedad. (Sen, 1992).

 

Desai propone cinco capacidades básicas y necesarias: la capacidad de permanecer vivo y de gozar de una vida larga; capacidad de asegurar la reproducción intergeneracional biológica y cultural; capacidad de gozar una vida saludable; capacidad de interacción social (capital social) y la capacidad de tener conocimiento y libertad de expresión y pensamiento (Control Ciudadano, 1997).

 

De esta forma, la pobreza se enlaza con la dimensión de los derechos de las personas a una vida digna y que cubra sus necesidades básicas. Si bien la multidimensionalidad de la pobreza hace que muchos pobres lo sean en unos sentidos y no en otros, lo cierto es que la pobreza material, entendida básicamente como insuficiencia en ingresos para satisfacer necesidades básicas, suele ir acompañada de gran parte de las pobrezas en capital social y simbólico.

 

A modo de ejemplo, quienes son pobres tienen, en promedio, menos acceso a la educación y el conocimiento que quienes no lo son, como también tienen menor acceso al poder político, a servicios de calidad, a vidas saludables, a la comunicación a distancia y a un trato digno. De allí que la pobreza no es sólo una situación, sino un círculo vicioso en que las situaciones de carencia tienden a perpetuarse.  

 

En el panorama regional, puede decirse que se están realizando esfuerzos significativos para cortar este círculo vicioso interviniendo al menos en dos ámbitos de la pobreza simbólica: el educativo (ampliando la educación de calidad hacia el conjunto de la sociedad) y el político (afianzando democracias representativas de los distintos actores sociales).  Por último, es preciso destacar la interrelación de los conceptos pobreza con los de desigualdad, distribución, exclusión, vulnerabilidad y marginalidad, por citar algunos.

 

Cuando la pobreza se define por sus dimensiones más amplias e inclusivas los conceptos de exclusión y desigualdad tienden a ser incluidos en él, aún cuando es posible diferenciarlos analíticamente. Sin embargo, la distinción es importante en la medida que el enfoque escogido definirá políticas y programas diferentes para enfrentar el fenómeno (ver cuadro 1). 

 

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