La pobreza en conceptos, realidades y políticas: una
perspectiva regional con énfasis en minorías étnicas
Martín
Hopenhayn
División
de Desarrollo Social
CEPAL
1.
Concepto de pobreza: el debate en curso
La pobreza es un fenómeno difundido en América Latina y el
Caribe y hace parte tanto de las insuficiencias dinámicas del desarrollo como
de los estilos de desarrollo que han prevalecido secularmente en la región.
Tales estilos definen el acceso de los individuos y sus familias al uso y
control de los recursos, y hasta la fecha lo han hecho de manera
particularmente desigual, al punto que nuestra región ostenta el triste récord
de contar con la peor distribución del ingreso del mundo.
Fenómeno nada nuevo, pero siempre vigente. Lo anterior
gravita decisivamente sobre condiciones e incidencia de pobreza. Cuánto más
bajo y discontinuo el crecimiento económico, más centrado en bajos salarios y
sobre-explotación de recursos primarios, y menor su capacidad redistributiva,
más tiende a perpetuarse la incidencia de pobres sobre el total de la
población. A esto se agregan en las últimas décadas condiciones específicas que
constituyen verdaderos amplificadores y reproductores de la pobreza.
En primer lugar, y en el ámbito laboral, el hecho de que hoy
tres de cada cuatro empleos que se generan son en el sector informal, donde en
promedio los ingresos son muy inferiores, se carece de redes de seguridad
social, los niveles de productividad y capital humano son bajos, y consolidan
verdaderos cordones productivos de pobreza. En segundo lugar, en el ámbito
educativo, si bien hoy los latinoamericanos tienen, en promedio, cuatro años
más de educación formal que la generación precedente, requieren al menos 12
años de escolaridad para tener buenas opciones de salir de la pobreza o no caer
en ella. Y dado que los logros educacionales están altamente segmentados según
los ingresos familiares de los alumnos, entonces nos encontramos con una
situación en que la pobreza se reproduce intergeneracionalmente.
Por último, enfrentamos un escenario global muy inestable en
el flujo y reflujo financiero, lo que imprime mayor vulnerabilidad de las
economías nacionales a los shocks externos; esto hace que en tiempos de
contracción sean muchos los que caen bajo la línea de pobreza. Por otro lado el
concepto mismo de pobreza está hoy sujeto a fuertes debates. Hasta ahora, la
pobreza se ha definido en el campo de las políticas y de las agencias del
desarrollo en función de los instrumentos disponibles para cuantificarla.
En otras palabras, existe bastante refinamiento para evaluar
la pobreza en términos monetarios, pero poco refinamiento para considerarla en
aspectos no medibles. Recordemos que la forma consagrada y convencional de
medir la pobreza está correlacionada estrechamente con la disponibilidad o no
de ingresos para satisfacer necesidades básicas. La ecuación ha consistido en
estimar el costo de una canasta familiar y cotejarlo con los ingresos de las
familias. La combinación de cálculo económico con información censal y de
encuestas de hogares permite ir corrigiendo datos que nos hablan del porcentaje
de pobres en un país cualquiera.
Así, se ha definido como pobre el grupo familiar cuyos
ingresos son inferiores al doble del monto fijado para adquirir mensualmente
una canasta familiar, y como pobre extremo a a aquellas familias cuyo ingreso
mensual no supera el precio de una canasta familiar. Esta definición ha sido
ampliamente utilizada y aceptada porque permite un cálculo fácil, comparable
entre distintos grupos y a lo largo del tiempo, y hace posible estimaciones
agregadas.
Por supuesto, tiene como gran limitación el hecho de que
restringe las necesidades básicas a aquéllas vinculadas con la supervivencia y
el recurso humano, sin consideraciones sobre identidad, libertad o proyecto de vida.
Así, escapan a la noción de pobreza aquellas "pobrezas del alma", por
llamarlas de algún modo, y que no tienen que ver necesariamente con la
disposición de activos económicos, pero sí con la calidad de vida, la
democracia, el desarrollo de la cultura y la convivencia cotidiana.
Pero al mismo tiempo es importante indicar que existe
también una relación fuerte entre la pobreza dura, medida en términos de
ingresos, y la dificultad para llevar adelante proyectos de vida, afirmar
valores y cosmovisiones propias, y tener acceso a interlocución en espacios
públicos más amplios. Los más pobres en recursos monetarios suelen ser los más
excluidos del poder político, los más privados en el ejercicio pleno de la
ciudadanía, y los más privados de conocimientos y vínculos para poder llevar
adelante los proyectos de vida que se proponen.
Obviamente cuando hablamos de pobreza en relación a las
minorías étnicas, necesitamos manejarnos con un concepto amplio que vaya desde
la salud hasta la justicia, desde la educación hasta el respeto de la
identidad, desde las remuneraciones hasta el poder de decisión.
Recientemente, la literatura sobre el tema ha querido
enriquecer el concepto de pobreza. Tanto en base a la experiencia más rica en
el campo de la política social y del trabajo de las ONGs con grupos pobres,
como también debido a debates en el campo de la teoría, la pobreza se hace cada
vez más difícil de reducir a la medición de canastas e ingresos familiares.
Existe mayor conciencia de que la pobreza también es asunto de capacidades,
patrimonio, rasgos adscriptivos, capital social y capital simbólico,
condiciones ambientales, libertades positivas, articulación con redes sociales
y vulnerabilidad a los ciclos económicos, entre otros.
En la óptica del desarrollo humano, la pobreza no sólo se
entiende en términos de ingresos sino sobre todo por la falta de posibilidades
de personas y grupos para desarrollar plenamente las capacidades que le
permiten emprender sus proyectos de vida. Hace más de dos décadas la CEPAL definió
la pobreza como “un síndrome situacional en el que se asocian el infraconsumo,
la desnutrición, las precarias condiciones de vivienda, los bajos niveles
educacionales, las malas condiciones sanitarias, una inserción inestable en el
aparato productivo, actitudes de desaliento y anomia, poca participación en los
mecanismos de integración social, y quizá la adscripción a una escala
particular de valores, diferenciada en alguna medida de la del resto de la
sociedad “ (Altimir, 1979).
Hoy existe cierto consenso en que la pobreza es la privación
de activos y oportunidades esenciales a los que tienen derecho todos los seres
humanos. En este sentido la pobreza, en sus distintas formas, puede entenderse
como falta de realización de derechos, sean estos de primera generación
(derechos civiles y políticos) o de segunda generación (derechos económicos,
sociales y culturales). De modo que tanto la falta de libertades como de
opciones de participación o representación políticas, acceso a ingresos y
empleo, uso de lenguas nativas, afirmación de la identidad cultural, y acceso a educación y salud, son tanto carencias de
ciudadanía (entendida como titularidad de derechos) como formas de pobreza.
Y si tanto la pobreza como las carencias en la titularidad
de derechos se relacionan con el acceso desigual y limitado a los recursos productivos,
y con la escasa participación en las instituciones sociales y políticas, las demandas
en el campo de la ciudadanía son también demandas de recursos que permiten superar
condiciones de pobreza.
En tanto realización de derechos exigibles, la asignación de
estos recursos, tanto materiales como simbólicos, deben hacer parte de la
política pública, de la responsabilidad del Estado, y deben concernir al
conjunto de la sociedad. Esto es muy importante cuando consideramos las
demandas de reconocimiento y ciudadanía de las minorías étnicas y de género.
Porque planteado en términos de ciudadanía, vale decir, de derechos, las
demandas de reconocimiento pueden ligar la esfera política, la esfera cultural
y la esfera material de la pobreza.
Los grupos étnicos están muy conscientes de que sus
condiciones de pobreza no se resuelven por la buena voluntad de terceros sino
por la movilización propia y por la visibilidad que logran en espacios de decisión
y poder.
Con esto se hace más compleja la definición de la pobreza,
pero al mismo tiempo permite entender la pobreza como un proceso que viven
personas de carne y hueso, sujetas a múltiples variables relacionadas con falta
de capacidades propias tanto como por restricciones impuestas por el medio. La
pobreza deriva de un acceso restrictivo a la propiedad, de un ingreso y consumo
bajo, de limitadas oportunidades sociales, políticas y laborales, de bajos
logros en materia educativa, de acceso restringido a la atención en salud y
nutrición, y del acceso, del uso y control sobre los recursos naturales y en
otras áreas del desarrollo.
En la perspectiva de Amartya Sen y su enfoque de las
capacidades y realizaciones y que posteriormente se asimiló a necesidades, una
persona o un hogar es pobre si carece de las capacidades para realizar un
cierto mínimo de actividades, que le permiten generar por sus propios medios
(capabilities and functions, según Sen) los recursos para acceder a un nivel de
vida y de consumo acorde tanto con la satisfacción de las necesidades básicas
como con la participación en la sociedad. (Sen, 1992).
Desai propone cinco capacidades básicas y necesarias: la
capacidad de permanecer vivo y de gozar de una vida larga; capacidad de asegurar
la reproducción intergeneracional biológica y cultural; capacidad de gozar una
vida saludable; capacidad de interacción social (capital social) y la capacidad
de tener conocimiento y libertad de expresión y pensamiento (Control Ciudadano,
1997).
De esta forma, la pobreza se enlaza con la dimensión de los
derechos de las personas a una vida digna y que cubra sus necesidades básicas. Si
bien la multidimensionalidad de la pobreza hace que muchos pobres lo sean en unos
sentidos y no en otros, lo cierto es que la pobreza material, entendida
básicamente como insuficiencia en ingresos para satisfacer necesidades básicas,
suele ir acompañada de gran parte de las pobrezas en capital social y
simbólico.
A modo de ejemplo, quienes son pobres tienen, en promedio,
menos acceso a la educación y el conocimiento que quienes no lo son, como
también tienen menor acceso al poder político, a servicios de calidad, a vidas
saludables, a la comunicación a distancia y a un trato digno. De allí que la
pobreza no es sólo una situación, sino un círculo vicioso en que las
situaciones de carencia tienden a perpetuarse.
En el panorama regional, puede decirse que se están realizando
esfuerzos significativos para cortar este círculo vicioso interviniendo al
menos en dos ámbitos de la pobreza simbólica: el educativo (ampliando la
educación de calidad hacia el conjunto de la sociedad) y el político
(afianzando democracias representativas de los distintos actores sociales). Por último, es preciso destacar la
interrelación de los conceptos pobreza con los de desigualdad, distribución,
exclusión, vulnerabilidad y marginalidad, por citar algunos.
Cuando la pobreza se define por sus dimensiones más amplias
e inclusivas los conceptos de exclusión y desigualdad tienden a ser incluidos
en él, aún cuando es posible diferenciarlos analíticamente. Sin embargo, la
distinción es importante en la medida que el enfoque escogido definirá
políticas y programas diferentes para enfrentar el fenómeno (ver cuadro 1).