EL DEFENSOR
DEL PUEBLO.
LA
EXPERIENCIA LATINOAMERICANA
Lorena González Volio
Funcionaria del
Instituto Interamericano de Derechos Humanos
Profesora de Derecho
Internacional de Derechos Humanos I y II Universidad de la Salle[1]
I. Introducción.
II. Orígenes mundiales del Defensor del Pueblo. III. Orígenes del Defensor del Pueblo en
América Latina. III.1. De las dictaduras
militares y conflictos internos. III.2.
De la debilidad institucional.
III.3. De las democracias. IV. Análisis comparado del mandato del
Defensor del Pueblo en América Latina.
IV.1. Condiciones esenciales para el nombramiento del Ombudsman. IV.1.a. El Ombudsman y el proceso de
nombramiento. IV.1.b. Duración del
mandato. IV.1.c. Resguardo de su independencia. IV.1.d. Vacancia del cargo. IV.1.e. Sobre el presupuesto. IV.1.f. Sobre su competencia y
limitaciones. IV.1.g. Sus funciones principales. IV.1.h.
Las resoluciones y sus efectos.
IV.1.i. Consecuencias por
desobedecer o no colaborar con los Ombudsman.
IV.1.j. Procedimiento en la tramitación de peticiones. V. Conclusiones. Bibliografía.
I. Introducción
Uno de los elementos claves para la consolidación
de la democracia es la de contar con diversos mecanismos de control para el
ejercicio del poder. Lo que se busca con
este sistema es el equilibrio entre los diferentes poderes que coexisten en
dicha forma de organización del Estado.
América Latina no ha sido la excepción y, principalmente, durante los
últimos quince años ha abierto diferentes espacios por medio de los cuales se
canalizan los planteamientos y opiniones acerca del funcionamiento del sector
público y se exige, además, el respeto efectivo de los derechos e intereses de
los habitantes.
Esta apertura es una forma de fortalecer la
democracia, de hacerla más participativa y de crear espacios en los cuales la sociedad pueda manifestarse de una forma
más organizada. Este es uno de los
ámbitos en los que la institución del Ombudsman puede llegar a desempeñar un
papel de significativa trascendencia en la consolidación de las democracias
latinoamericanas.
Una política de
Estado que estimule la creación de organizaciones como las Defensorías, los
Comisionados o las Procuradurías de Derechos Humanos, tal y como ha sucedido en
América Latina, debe ir acompañada por una estrategia tendiente a fortalecerlas
y a dotarlas de total independencia política, administrativa, funcional y
presupuestaria. Es decir que los defensores del pueblo deben realizar sus
funciones sin interferencia de ningún poder estatal, así como disponer de un
presupuesto anual adecuado aprobado por el parlamento y contar con la libertad
de darse su propia organización, administrar sus propios recursos económicos y
tener la única y última palabra en los asuntos de su competencia.
El presente estudio busca explicar el proceso que
han tenido estas instituciones desde la creación de la primera de ellas en
1985, en Guatemala, su fundamento jurídico, así como los desafíos que han
tenido que afrontar y los retos que tienen por delante.
II. Orígenes mundiales del Defensor
del Pueblo
La
institución del Ombudsman ha estado presente en casi todos los momentos
históricos de la humanidad. A lo largo de la historia, esta institución ha
evolucionado de tener las funciones de fiscalizar y supervisar las actividades
de los funcionarios de gobierno a la de cumplir esa función junto a la
vigilancia del respeto a los derechos humanos, tal como se conoce actualmente.
La historia
del Defensor del Pueblo en el mundo comienza en Grecia en las ciudades de Esparta y Atenas, las cuales estaban
prácticamente unificadas entre los siglos VIII y VI AC. -entre los años 700 y
500 AC.-, cuando los "Eflore" en Esparta y los "Euthynoi"
en Atenas, se dedicaban a controlar las actividades de los funcionarios del
gobierno y las actividades municipales[2].
Asimismo,
en la República
Romana surge una institución para la protección y defensa de los derechos fundamentales
hacia el siglo IV AC. Con la caída de la Monarquía y el surgimiento de la
República se hizo más palpable la división entre clases sociales -patricios y
plebeyos- por lo que la lucha de estos
últimos en aras de lograr una igualdad social o, al menos, mejores condiciones
de vida los llevó a tomar la decisión de salir de Roma, retirándose al monte
Aventino, -aproximadamente en el 509 AC.- logrando entonces que los patricios
hicieran la importante concesión de permitirles elegir dos Magistrados plebeyos
para que les representasen y velasen por sus intereses. A estos funcionarios se
les conoció como los Tribuni Plebis. Estos tenían derecho de veto y de oponerse a
las decisiones de todos los Magistrados, así como a las de los Cónsules y a las
del Senado Romano.[3]
Por su
parte, en el Imperio Persa, durante el reinado de Ciro –entre 560 y 529 AC.- este encargó al "Ojo del Rey" el ejercicio de un contralor sobre
la actividad de todos los funcionarios.
Más
tarde, en la China de la dinastía Han –del siglo III AC. al año 220 DC.- el Emperador destacó a un funcionario, denominado Yan, para que ejerciera un contralor
sistemático y permanente destinado a la supervisión de la administración
imperial y sus funcionarios, recibiendo las peticiones del público contra lo
que se denominaban "injusticias administrativas".
En la Época Bizantina –de 395 a 1453 DC.- surge la
figura del Defensor Civitatis o Defensor
de la Ciudad, el cual tenía la misión de proteger a los humildes contra las
arbitrariedades de los gobernantes.
En Venecia,
en el siglo XV, el Consejo de los Diez
controló los excesos burocráticos de la ciudad con probada eficacia.
En el
siglo XVI, el Gran Senescal de Suecia -quien actuaba como un verdadero inspector
de los tribunales de justicia- exponía ante el rey las anormalidades que
advertía en la administración de justicia, constituyéndose así en el predecesor
del control administrativo que ejercería más tarde el Ombudsman. En 1713 el Rey Carlos XII
nombra al primer Procurador Supremo, funcionario encargado de velar por que los
servidores públicos cumplieran fielmente las leyes y los estatutos del reino. En efecto, fue en Suecia donde nació la figura del Ombudsman con sus
actuales características, tal como la conocemos hoy día, la cual se institucionalizó
en 1809 luego de una disputa entre el rey y el parlamento.
Al
constituirse la monarquía parlamentaria y delimitarse las atribuciones de las
tres funciones del Estado, se creó un Justitie
Ombudsman representante del Parlamento, quien actuaría totalmente
independiente de éste y tendría el control de la observancia de las leyes por
parte de los tribunales y funcionarios, facultándosele para demandar ante la
justicia a quienes en el ejercicio de su función hubieren, por parcialidad,
favor o cualquier otro motivo, cometido ilegalidades o descuidado el correcto
desempeño de los deberes propios de su cargo. En su carácter de representante del
Poder Legislativo tutelaba los derechos, garantías e intereses de los
habitantes.
La
institución en Suecia -elevada a rango constitucional- pronto dio innumerables
muestras de eficacia. Finlandia, por su parte, la adoptó e incluyó en su Carta
Magna de 1919.
Sin
embargo, la evolución de la figura del Ombudsman se retrasó hasta el fin de la
Segunda Guerra Mundial. Dinamarca la
incluyó en su Constitución de 1953 con el fin de crear eminentes garantías para
el ejercicio correcto de la administración civil y militar del Estado. En 1952 se estableció en Noruega para asuntos
militares y en 1962 se extendió su mandato para las restantes materias. Posteriormente
y debido al interés internacional que surgió por esta figura, sobrevino un
período en el que se vio nacer gran cantidad de representantes de tan novedoso
medio de control a lo largo de todo el planeta y con distintos nombres:
"Ombudsman" en Suecia, "El Contralor del estado" en Israel,
"Proveedor de Justicia" en Portugal, "Mediador" en Francia,
"Defensor Cívico" en Italia, "Comisionado Parlamentario" en
Gran Bretaña y "Defensor del Pueblo" en España , entre otros.[4]
Es así como
la figura del Ombudsman, tal y como la conocemos hoy, se fue incluyendo dentro
de las legislaciones y constituciones de los países. En América Latina ha estado
presente en las últimas dos décadas teniendo como principal inspiración la
institución del Defensor del Pueblo de España.
Para el 2003 el número de
oficinas del Ombudsman se ha cuadriplicado y hoy incluye oficinas tanto en Estados
con sistemas democráticos firmes como en países con democracias más recientes.
Además, la Unión Europea ha creado un Ombudsman Europeo conforme al Tratado de
Maastricht, cuyo primer titular fue designado en 1995[5].
III. Orígenes del Defensor del Pueblo en América
Latina
Los
antecedentes de esta figura en nuestro continente se ubican durante el Imperio
Inca en el que existía una figura conocida como el "Trucuyricuy" (el
que todo lo ve) y quien estaba encargado de vigilar el funcionamiento del
Concejo Imperial[6]. Con la llegada de los
españoles se crea el denominado "Protector de los Indios" a
iniciativa de Fray Bartolomé de las Casas.
Asimismo, hay antecedentes históricos en el Derecho de Indias, mediante
el cual el denominado “Veedor del Rey" ejercía las funciones de comunicar
al Monarca los reclamos o las injusticias cometidas por los virreyes.
Sin embargo, el proceso de
creación e incorporación de la institución del Ombudsman en el ordenamiento
jurídico moderno latinoamericano surge en los años noventa[7], al iniciarse el denominado
período de “transición a la democracia” mientras finalizaban en el mundo la
guerra fría, el mundo bipolar y la doctrina de la seguridad nacional, que
dominaron la región durante prácticamente toda la segunda mitad del siglo XX.
En
cierta forma esta institución puede considerarse como uno de los indicadores
del cambio, pues hasta entonces los Estados de la región habían carecido de
instituciones de control y fiscalización de las actuaciones de sus funcionarios
en lo concerniente a los derechos humanos[8].
Puede
decirse que este fenómeno de la expansión del Ombudsman surge como respuesta a la debilidad institucional
que se daba en algunos Estados, así como a las graves violaciones cometidas
durante la dictaduras militares y los conflictos internos que golpearon la
región latinoamericana en los años 70 y 80, por lo que se le asignó como tarea
principal la de proteger los derechos fundamentales. Es así como surge el
prototipo latinoamericano, calificado por el jurista mexicano Jorge Madrazo
como el Ombudsman Criollo[9].
El
Defensor del Pueblo latinoamericano se ha basado en el modelo sueco y en el
español y se ha desarrollado de acuerdo con las necesidades en cada país,
pretendiendo de esta manera responder al llamado de los pueblos que exigen
poseer un mecanismo de control de los abusos de las autoridades y de los
particulares[10].
Sin
embargo, y a pesar de que esta figura surge con base en los modelos ya
mencionados, en América Latina se produce el nacimiento de un nuevo modelo -vinculado
a los desarrollos constitucionales de las transiciones democráticas y el fin de
regímenes autoritarios- al que se le agregan dos elementos fundamentales
aunados a los de la figura clásica. Por un lado, se le otorgan funciones explícitas
y prioritarias en la defensa de los derechos humanos, sin dejar de tener las
competencias globales de control no jurisdiccional de los actos de la
Administración Pública y, por otra parte, se le otorga competencia para
transferir los expedientes al Ministerio Público a fin de que este pueda
iniciar, cuando proceda -o enriquecer en su caso-, los procesos judiciales
cuando existen hechos delictuosos que ameritan persecución penal; además,
cumple una función de promoción y educación.[11]
En los países
latinoamericanos el Ombudsman consigue a menudo ser una entidad más efectiva en
la protección de derechos que los remedios judiciales disponibles, además de
cumplir un papel complementario importante en la solución de conflictos. Esto
lo logra dadas sus características particulares, como no estar sujeto a
formalismos ni rigurosidades jurídicas para el tratamiento de los casos que por
violación de derechos humanos le son presentados; por ser una entidad gratuita
que atiende a cualquier persona que se crea lesionada en sus derechos, y por
haber sido establecidas como entidades autónomas de otras instancias estatales,
entre otras.[12]
Actualmente
existe una institución de esta naturaleza en casi todos los países de la
región. Los únicos
que actualmente no cuentan con un Ombudsman son Uruguay, República Dominicana[13] y Chile[14].
A
continuación analizaremos la situación socio-política en América Latina previa
al surgimiento del Defensor del Pueblo para, así, tener una idea más clara de
los rasgos particulares de la regulación de esta institución en el ordenamiento
jurídico de cada Estado, sus características, mandato y limitaciones.
III.1. De las dictaduras militares y conflictos
internos
Hasta
principios de los años ochenta, los gobiernos de varios Estados latinoamericanos
estaban encabezados por militares quienes, en algunos casos, se sucedían a
través de elecciones fraudulentas[15] o se perpetraban en el poder -como ocurrió en Paraguay y Nicaragua[16]- en donde
no había un estado de derecho ni instituciones democráticas
independientes donde los ciudadanos pudieran acudir para reclamar las
violaciones a sus derechos más fundamentales. Durante esa época, las
violaciones a los derechos humanos fueron masivas; algunos gobiernos realizaron
múltiples
desapariciones forzadas[17] y asesinaron personas que
tomaron la causa de los derechos humanos o que hacían críticas a los gobiernos
militares[18].
El primer
Ombudsman de América Latina aparece en la Constitución Política de Guatemala de
1985, denominándosele Procurador de los Derechos Humanos, y a quien se le
asigna el deber de procurar la vigencia y vigilancia de los derechos humanos. La
Constitución también crea una Comisión de Derechos Humanos a lo interno del
Parlamento[19]. Más tarde, en el “Acuerdo Global sobre Derechos Humanos” que suscriben
en 1994 el Gobierno
de la República de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca
(URNG), se acuerda que cualquier comportamiento que
limite, restrinja o atente contra las funciones encomendadas al Procurador en
materia de derechos humanos socavaría principios fundamentales del estado de derecho,
por lo que dicha institución debía ser respaldada y fortalecida en el ejercicio
de tales funciones. En ese acuerdo el
gobierno guatemalteco se comprometió a apoyar y fortalecer el trabajo de la
Procuraduría y a mejorar sus condiciones técnicas y materiales[20].
Posteriormente,
en El Salvador el “Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos” se
establece en las reformas de la Constitución de 1991 -promulgadas como
consecuencia de los Acuerdos de Paz[21]- con el cometido esencial de promover y proteger los derechos y
libertades fundamentales de sus habitantes, a fin de terminar con el conflicto
armado y lograr la convivencia de todos los sectores de la vida nacional. De esta
manera nace la Procuraduría, producto de las negociaciones de paz y con sus
potestades legales y constitucionales pensadas en función de las graves
violaciones de los derechos y libertades de su pasado inmediato[22].
En el
caso de Argentina, varios legisladores de la Cámara de Diputados presentaron en
1975 un proyecto de ley para establecer la Oficina del Comisionado del
Congreso. Esta iniciativa no tuvo éxito debido a la interrupción de la vida
institucional que dio lugar el golpe de estado de l976 y que se prolongó hasta
1983[23]. Diez
años después de finalizadas las dictaduras militares, en 1993 y durante la
presidencia de Carlos Menem se creó la Defensoría del Pueblo mediante decreto
presidencial sin llegar a designarse su titular hasta que fue regulado a nivel
legal a finales de ese mismo año. En 1994 se le otorga a la institución rango
constitucional.
Paraguay,
que tuvo una dictadura de 1954 a 1989[24], incorporó la figura del Ombudsman en la Constitución de 1992; sin embargo, los paraguayos
tuvieron que esperar nueve años para que se nombrara el primer Defensor del
Pueblo. Su particularidad radica en que este nace con la potestad de conocer
sobre los reclamos indemnizatorios de las víctimas del sistema dictatorial imperante en
el país durante dicha dictadura, estableciendo que el mecanismo para tramitar
las indemnizaciones debía de ser a través de la Defensoría del Pueblo (Ley No.
838 de 1996).
Por su
parte, en Nicaragua[25] y Honduras[26]
surgió la figura del Ombudsman una vez finalizados
los regímenes militares y dictatoriales e iniciada la transición hacia la
democracia. En el primero se le otorgó rango constitucional a la institución en
1995[27] y, en
el caso hondureño, aquel se creó primero mediante decreto ejecutivo en 1992, como
un comisionado designado por el Presidente de la República. Posteriormente, en la
reforma constitucional de diciembre de 1994 y su ratificación correspondiente
en febrero de 1995, se instituyó el Comisionado Nacional de los Derechos
Humanos.
En el caso de Bolivia, el gobierno
fue dirigido por el coronel Hugo Bánzer Suárez desde 1971 hasta 1978[28]. Entre 1979 y 1983 los golpes militares y sucesivas elecciones presidenciales se
repitieron en forma alternada[29].
A
partir de esa fecha se inició un proceso de elecciones que, incluso, llevó a la
presidencia al ex dictador Bánzer Suárez en 1997, quien renunció en 2001 por razones
de salud. Es en este contexto que en 1997 se crea con rango constitucional la
Defensoría del Pueblo. Dentro de su mandato cabe destacar que esta institución
debe velar por el respeto de la naturaleza multiétnica y
pluricultural[30]
del país así como promover y vigilar los derechos de la mujer, los policías y
los militares.
Por su lado, los casos de Perú y
Colombia son peculiares pues, si bien es cierto no tuvieron dictaduras
militares, sí vivieron un conflicto armado de gran magnitud[31]
donde las violaciones a los derechos fundamentales han sido masivas y donde
también se ha dado una debilidad institucional que no ha permitido el
esclarecimiento a muchas de estas violaciones.
En ese contexto surge en Perú el Defensor del Pueblo en la Constitución
de 1993, designándose su primer defensor hasta 1996. En Colombia el Ombudsman
surge en 1991 con rango constitucional.
III.2. De la debilidad institucional
En la
región también coexistieron Estados que, si bien no eran dirigidos por sus
cúpulas militares, sí tuvieron algunas debilidades institucionales que hacían
que sus democracias fueran débiles. Tal
es el caso de México que, a pesar de
haber tenido elecciones periódicas y presidentes civiles, vivió 70 años bajo la
dirección de un único partido. Sin embargo,
en 1990 se crea la institución del Ombudsman de forma similar al caso de
Honduras: por decisión presidencial, siendo el presidente quien designaba al
titular. En sus inicios esta institución fue un organismo desconcentrado de la
Secretaría de Gobernación[32]. Con los cambios constitucionales
de 1992 se le da plena autonomía a la Comisión Nacional de Derechos Humanos como
parte de la lenta y progresiva transición democrática que entre fines de los ochenta
y el inicio del presente siglo han vivido países como México, al pasar del
modelo de partido único del Estado hacia la transparencia electoral y la
alternancia democrática del poder. Para 1999 se hace una reforma a la
Constitución mexicana facultando al Senado a elegir al Presidente de la
Comisión y dándole a esta el carácter de organismo constitucional autónomo[33]. Asimismo,
su legislación prevé la conformación de Comisiones Estatales en cada uno de los
33 Estados de la Confederación Mexicana y en la propia Capital Federal.[34]
En Panamá,
luego del gobierno de diez años de Omar Torrijos que finaliza en 1978, se da
una sucesión de presidentes sin que algunos pudieran finalizar su mandato[35] y,
además, se da un debilitamiento de las instituciones públicas. De 1983 a 1989 el comandante
de la Guardia Nacional, general Manuel Noriega, se convierte en el hombre
fuerte de Panamá[36]. En 1996, durante el segundo
período democrático se crea por ley la Defensoría del Pueblo, sin que a la
fecha se le haya dado rango constitucional.
Ecuador,
por su parte, en medio de una débil institucionalidad[37] aprobó
la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo en
1997, dotándole de autonomía funcional, económica y
administrativa.
Mientras
tanto, en Venezuela, a comienzos de 1992, el gobierno[38] había quedado casi sin apoyo
debido a la manifiesta corrupción
administrativa y a la crisis económica por la que atravesaba el país, causando
una gran inestabilidad. El 4 de febrero de 1992 hubo un intento de golpe de
estado y en 1993 el presidente Carlos Andrés Pérez fue relevado de su cargo,
acusado de apropiación de fondos públicos, siendo sustituido por J. Velásquez
hasta el término del periodo presidencial. Posteriormente, Rafael Caldera
gobernó por cinco años hasta las elecciones de 1998 mediante las que llegó al
poder Hugo Chávez, quien inmediatamente convocó a una constituyente.
En diciembre de 1999 se
aprobó, mediante referendo, la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, la cual concibe una estructura de cinco poderes públicos, entre
ellos el Poder Ciudadano con la Defensoría del Pueblo como uno de sus tres
componentes[39].
III.3. De las democracias
De los
países que actualmente cuentan con la institución del Ombudsman, Costa Rica es
el único que no sufrió conflictos armados internos ni alteraciones en su orden
democrático. Sin embargo, el proceso para la creación de esta figura no fue
fácil. El primer intento se dio en 1979 cuando se presentó una adición al artículo
48 de la Constitución[40]
[41]. Posteriormente, en 1982 se promulgó la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, en la que se estableció
una Procuraduría de Derechos Humanos con la función de defender los derechos
humanos de todos los habitantes. Fue hasta 1992 cuando se aprobó por Ley la
Defensoría de los Habitantes[42], adscrita al poder legislativo pero que desempeña
sus funciones con independencia funcional, administrativa y de criterio. El
caso de Costa Rica es uno de los pocos en la región latinoamericana que ha sido
creado por ley del Congreso sin rango constitucional.
IV. Análisis comparado
del mandato del Defensor del Pueblo en América Latina.
Los Estados latinoamericanos a los que nos
referiremos en éste análisis serán solamente aquellos que cuentan con la
institución del Ombudsman o Defensor del Pueblo[43]. Estos son: Argentina, Bolivia, Colombia, Costa
Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá,
Paraguay, Perú y Venezuela[44].
Para iniciar el análisis del
Defensor del Pueblo u Ombudsman en América Latina es importante destacar en
primer lugar su fundamento jurídico, ya que en algunos casos
se les ha dado rango constitucional y, en otros, uno meramente legal. Esto resulta de nuestro interés ya que del
rango legal que se le dé a cada defensor del pueblo en su Estado respectivo
dependerá la incidencia en la seguridad, independencia, imparcialidad,
inmunidades o privilegios con las que éste cuenta para desempeñar su cargo.
Así pues, de los 14 Estados de América Latina
que cuentan con la institución de Ombudsman, 13 de ellos le han otorgado rango
constitucional,[45]
ya fuera al momento de su creación o posteriormente como es el caso de Ecuador
y Panamá y solamente en el caso
de Costa Rica ha sido creada y regulada a través de una ley específica.
En el caso de los 11 Estados que han creado la
institución de Ombudsman por mandato constitucional, podemos afirmar que estas
cuentan con una mayor seguridad jurídica, ya que, en el caso de que se quiera
modificar o eliminar la figura del
defensor, deberá hacerse una modificación a la Constitución, lo cual implica un
proceso más elaborado, largo y complicado a diferencia del proceso de
modificación o derogación de una ley que es, por lo general, un proceso más
simple debido, lógicamente, a la jerarquía de los ordenamientos y a la supremacía
de la Constitución sobre la ley. Como
ejemplo, vale la pena mencionar el caso de Panamá, en donde la Corte Suprema de
Justicia, mediante sentencia del 12 de febrero de 1998, derogó varios artículos
de la Ley del Defensor del Pueblo, reduciendo su mandato en el sentido de que no podrá investigar hechos u omisiones del Órgano Legislativo,
Judicial, Ministerio Público o Tribunal Electoral, ni podrá investigar deficiencias de la
administración de justicia. En esa misma sentencia la Corte Suprema de Justicia
declaró inconstitucional la inmunidad al titular y sus adjuntos.
IV.1.
Condiciones esenciales para el nombramiento del Ombudsman
IV.1.a. El Ombudsman y el proceso de nombramiento
La importancia del proceso de elección de los
Ombudsman radica principalmente en las características que deben tener los
aspirantes al puesto por tratarse precisamente de una suerte de magistrado de
conciencia, cuya credibilidad es la base para que sus resoluciones puedan tener
una verdadera incidencia al no ser el Ombudsman un órgano con facultades
coercitivas. Lo anterior se traduce en que el titular del Ombudsman debe tener
integridad moral reconocida para dar
credibilidad a su trabajo, así como capacidad de convocatoria y concertación
con los distintos sectores de la sociedad.
Sobre el proceso de nombramiento, cada Estado, de
acuerdo a su sistema, tiene establecido en su ordenamiento el procedimiento y
la instancia correspondiente para elegir a la persona que ocupará el cargo del
defensor del pueblo. Este punto, aunque en
principio parece ser un tema meramente de forma, en realidad encierra su
importancia en el hecho de que se debe procurar la independencia del defensor
del pueblo con respecto a la Administración a fin de que éste se desempeñe sin
favorecer, o con interés de hacerlo, a algún partido político o a un sector
determinado de la Administración. De esta manera, dependiendo de la forma en
que se elija y de la importancia o poder de las personas facultadas para
elegirlo, se podrá asegurar que el defensor cuente con un sólido respaldo. En
este sentido, encontramos en América Latina una gran variedad de mecanismos
para elegir a los defensores del pueblo.
En nuestros países prevalece el
modelo parlamentario con
algunas variables en los que media el número
de diputados necesarios para su elección. En algunos casos se elegirá por la mayoría,
sea por las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea,
Congreso o Cámara[46],
según corresponda. En otros casos será por dos tercios de los presentes[47],
mayoría absoluta[48],
mayoría calificada[49]
o mayoría de votos[50].
Saliéndose un poco del esquema, tenemos el caso de Nicaragua donde el Ombudsman no se nombra por una
mayoría calificada o por el porcentaje de los dos tercios sino por el 60% de
los votos de la Asamblea, lo cual es una medida sana que
obliga a definir perfiles de candidatos a ser elegidos por consenso.
En pocos Estados, en el
nombramiento del Defensor del Pueblo se da la intervención indirecta del Poder
Ejecutivo. Esta situación se presenta en
el caso de Colombia en donde la terna proviene de la Presidencia de la
República, o de Panamá, en donde el Presidente se reserva la facultad de
perfeccionar el nombramiento a propuesta de la Asamblea.
En el proceso de nombramiento, también cabe destacar
los casos de Bolivia donde, por ley, debe abrirse un concurso público y la
sociedad civil tiene la facultad de proponer o impugnar candidatos[51], y de Nicaragua, donde los candidatos
son propuestos por diputados en consulta con asociaciones civiles pertinentes.[52] En el caso de Perú el nombramiento se hace por
medio de una convocatoria a través del Diario Oficial y, cuando
ya se tiene la lista de postulantes, esta se publica a fin de poder formular
tachas[53].
En algunas ocasiones el
proceso de nombramiento del primer Defensor ha excedido cualquier límite
razonable. Tal es el caso de Paraguay, donde la Constitución de 1992 creó la
institución del Defensor del Pueblo; en 1995 el Congreso aprobó la Ley Orgánica
de la Defensoría, y no fue sino hasta en el 2001 que se nombró al primer
Defensor[54].
Para
lograr transparencia en el proceso de elección de los Defensores del Pueblo y
evitar retardos en su designación, o que los adjuntos asuman el cargo por
períodos muy prolongados[55], los parlamentos deben de aprobar reglamentos que desarrollen
claramente los procedimientos y los límites de tiempo para la designación deben
ser claros y precisos a fin de evitar vacíos que faciliten el surgimiento de
una crisis o dejen acéfala a la institución por largos períodos. Por otra
parte, es importante la supervisión que del proceso de nombramiento pueda dar
la sociedad civil con el fin de evitar que este no trascienda del ámbito
político, y que la persona designada esté, ante todo, legitimada para que pueda
realizar una labor acorde con los requerimientos que exige tan importante
puesto.
En este apartado también
es importante reflexionar sobre la figura del Defensor Adjunto, ya que algunos
ordenamientos facultan al titular para nombrar y remover a sus adjuntos[56]; en
otros casos se da intervención al parlamento, como por ejemplo en Bolivia donde
el Defensor nombra y remueve a su adjunto previa ratificación del Senado. En
Argentina y Costa Rica los adjuntos son nombrados por el parlamento a propuesta
del titular de la institución y, finalmente, en Nicaragua y Paraguay es el
parlamento quien nombra al Defensor Adjunto.
Consideramos que para evitar que en el parlamento se dé un arreglo
político que obligue al nombramiento de personas de distinta afiliación
política -y por tratarse de un magistrado de conciencia- la mejor opción sería
darle al Defensor un período de tres meses para que designe a su adjunto y lo
presente al parlamento para su ratificación.
IV.1.b. Duración del mandato
Una vez elegido el defensor, este durará en su cargo
el tiempo que le permita el ordenamiento. Ocho de los Estados de América Latina
aquí analizados, tienen establecido un período de cinco años y en su mayoría
permiten la reelección por un período igual[57]. En tres Estados el defensor durará 4 años[58]. Uno establece un período de seis años y la
posibilidad de reelección[59]; otro Estado fija un período de tres años[60] y, finalmente, un Estado mantiene un período de
siete años sin permitir la reelección.[61]
En cuanto a las calidades con que debe contar la persona que
aspira al cargo de Defensor del Pueblo, algunos de los Estados indican
expresamente que el aspirante o futuro defensor deberá tener la nacionalidad
por nacimiento del Estado donde pretende ejercer su cargo[62] y, en
otros casos, el ordenamiento otorga la posibilidad tácita o expresa de que
puede serlo por opción, es decir por naturalización, y no únicamente por
nacimiento[63].
En algunas legislaciones se establece una regla saludable y oportuna en el
sentido de que la elección del Defensor no recaiga solo en candidatos que sean
abogados[64], sino
que se destaca la especialidad o trayectoria que tenga el
aspirante en el estudio o defensa de los
Derechos Humanos[65]. Asimismo,
en la mayoría de los casos, las respectivas legislaciones exigen que no haya
sido condenado mediante sentencia judicial con pena privativa de libertad o por
delito cometido con dolo. Solamente un Estado, Bolivia, exige que su defensor
del pueblo tenga deberes militares.
Un
tema fundamental, mencionado anteriormente, es la independencia de la que debe
gozar el Ombudsman para el correcto y amplio ejercicio de su cargo. Esta es una
de las condiciones sine qua non que
deberían estar presentes en toda gestión de Ombudsman -quizás la más
importante- para poder llevar a cabo su misión de órgano de fiscalización y
monitoreo del respeto y promoción de los derechos humanos dentro de la función
pública de forma.
Los
Estados latinoamericanos, en su mayoría, dotan de independencia a sus
defensores del pueblo ya sea mediante ley o por la misma Constitución. Algunos
ordenamientos indican expresamente que el Ombudsman sólo deberá someterse a las
leyes y a la Constitución Política; otros, por el contrario, lo limitan, tal es
el caso de Colombia donde su Defensor del Pueblo debe actuar bajo la suprema
dirección del Procurador General de la Nación.
La
importancia de su independencia también radica en el hecho de que el Defensor
del Pueblo, tal y como su nombre lo indica, protegerá al pueblo contra aquellos
actos en que la Administración dañe, limite o suprima sus derechos, y ¿cómo
podrá éste defensor ejercer su labor eficazmente si resulta estar sometido o
limitado por la misma Administración a la que debe acusar? Precisamente en el
aspecto de su independencia es donde encontramos los principales obstáculos
para el establecimiento y funcionamiento adecuados de las Oficinas de
Ombudsman, porque hay ingeniosas y sofisticadas formas de limitar la
independencia de este órgano supervisor. Esto sucede no sólo en el ámbito
estructural cuando, por ejemplo, la ley de creación le limita a ciertas áreas
de incidencia dentro de la definición de su competencia, como veremos más
adelante, o bien, cuando no dota a la institución con recursos y presupuesto
adecuados o, en el peor de los casos, reduciendo sus fondos. De igual manera, en ocasiones extremas, se ha
buscado romper la independencia de los Ombudsman a través de amenazas a los
titulares y funcionarios de la institución, como es el caso de Guatemala, donde
se realizó una campaña de intimidación que ha incluido la amenaza a sus
funcionarios tanto en las auxiliaturas departamentales como en su sede central,
el asesinato del auxiliar departamental
de Chimaltenango y el allanamiento de sus oficinas de Ciudad de
Guatemala el 26 de agosto de 2003[66]. En este sentido, también el Comité de Derechos Humanos de
Naciones Unidas ha expresado su preocupación debido a las amenazas recibidas
por la Procuradora de El Salvador[67].
Precisamente, el peor
enemigo del Ombudsman es la falta de voluntad política que impide que este sea
un ente realmente eficiente y de amplia competencia. Por ello es preciso buscar
estrategias de incidencia que logren que estas instituciones fiscalizadoras
puedan mantener un volumen óptimo de recursos humanos y financieros a fin de
cubrir todas las áreas relacionadas con la supervisión y cuenta pública de la
administración estatal. Además es fundamental evitar que la designación del
Ombudsman sea el resultado de arreglos políticos y/o toda reforma legal o
judicial que le cercene funciones importantes[68].
Por otra parte,
encontramos una clara proporción entre la regulación de la institución –sea
esta constitucional o legal- y las inmunidades y privilegios que se le otorgan
al Ombudsman. Anteriormente mencionamos que existen tres Estados
latinoamericanos que no regulan la figura del Defensor del Pueblo en su
Constitución Política; de esos tres Estados, dos de ellos -Costa Rica y Panamá-
no otorgan a su defensor ningún tipo de inmunidad o privilegio, ni siquiera en
las labores concernientes al desempeño de su trabajo. Ecuador equipara las
inmunidades del Defensor a las de los legisladores del Congreso Nacional[69] y,
Colombia –que a diferencia de la mayoría de los Estados que sí regulan esta
figura en su Constitución y le otorgan una inmunidad más amplia o alusiva a la
necesidad de esta para el cargo que desempeñan- no indica nada sobre sus
inmunidades o privilegios.
IV.1.d. Vacancia del cargo
La mayoría de los
Estados latinoamericanos señalan o contemplan expresamente en su legislación
las causas que podrán dar lugar a la destitución del cargo, entre las que se
pueden citar: término del periodo, renuncia y
muerte. Asimismo, algunos Estados señalan como falta alguna participación o
actividad de índole político[70]
o la violación al ordenamiento jurídico -ya sea a la Constitución o las leyes-
una falta grave o una condena. Otros Estados, por su parte, contemplan la
posibilidad, o más bien el derecho, de otorgarle una audiencia previa al
supuesto infractor antes de destituirlo[71].
Sólo tres países -Colombia, México y Venezuela- no indican cuáles serán las
causas que darán origen a la terminación anticipada del cargo.
Los casos de Perú y
Colombia son muy interesantes. En el primero, la legislación señala que el
Defensor tendrá la facultad de designar quién lo sustituirá en el momento en
que tenga impedimento para continuar con el cargo, ya sea temporal o por
renuncia. En el caso de Colombia, el ordenamiento permite la intervención del
Presidente de la República no sólo al momento de proponer una terna sino que,
en el caso de ausencia definitiva del Ombudsman, aquel procederá a designar un
Defensor quien ejercerá las funciones respectivas mientras la Cámara elige a
uno en propiedad, según el procedimiento establecido en la Constitución[72].
Es importante destacar que, en los ordenamientos latinoamericanos en general, existe un vacío
legal muy importante en la falta de reglamentación clara para el nombramiento
del Procurador en caso de vacancia, situación que ha provocado graves problemas
y atrasos en los nombramientos[73]. En Paraguay, para llenar ese vacío, el
Congreso aprobó la Ley N° 2103[74], mediante la cual
estableció que una vez vencido el periodo para el cual fue nombrado, el
Defensor del Pueblo continuará ejerciendo las funciones y atribuciones
asignadas por la Constitución Nacional y la ley hasta tanto asuma su sucesor.
El marco normativo que regula la institución del
Ombudsman debe buscar, entre otros, su independencia presupuestaria, la cual es
esencial para que el Defensor del Pueblo logre cumplir a plenitud su función
fiscalizadora de la Administración Pública.
Sobre esta materia todas
las legislaciones en América Latina regulan lo referente al presupuesto con el
que contará el Defensor del Pueblo. En la gran mayoría de los ordenamientos
este se incluye dentro del presupuesto del poder legislativo[75] o
dentro del presupuesto general de la Nación o Estado[76]. Algunos ordenamientos disponen un presupuesto
especial como sucede en El Salvador, o uno propio como en México; otros, como
en el caso de Paraguay, lo incluyen dentro del presupuesto de la Cámara de
Senadores. Algunos Estados -Bolivia, El Salvador, Honduras y Nicaragua-
incluyen dentro de su legislación la autorización para recibir donaciones, ya
sean nacionales o internacionales, para ser utilizadas o insertadas dentro del
presupuesto destinado al Defensor del Pueblo; otros Estados, como Colombia y
Perú, autorizan al Ombudsman a presentar, elaborar y defender el proyecto de
presupuesto ante las autoridades respectivas para su aprobación.
Sin embargo,
también ha sido práctica de algunos Estados
latinoamericanos buscar el debilitamiento de la institución a través de la
disminución del presupuesto –que en algunos casos representa uno de los más
bajos de la administración pública-. Esto ha llevado a que el presupuesto
asignado no permita el desarrollo adecuado de sus potestades ante las profundas
exigencias de las realidades nacionales en materia de derechos humanos.
Este hecho ha obligado a las organizaciones sociales y a las instancias
internacionales a pronunciarse[77] para evitar que el presupuesto de las Oficinas de Ombudsman sea
utilizado como una medida de control, ya que dichos ajustes en la asignación de
recursos presupuestarios encubren el debilitamiento de dichas instituciones.
IV.1.f. Sobre su competencia y limitaciones
Antes de analizar cuáles son la competencia y las
limitaciones que tienen los Ombudsman debemos afirmar que estos deben tener la
posibilidad de realizar investigaciones a fondo sobre cualquier tipo de materia
que involucre la prestación de servicios de la Administración Pública en los
que se vean afectados derechos fundamentales reconocidos en la Constitución,
los tratados internacionales o las leyes.
Sus investigaciones y actuaciones deben reunir
ciertas características, tales como:
a)
deben de ser gratuitas, carecer de
rigurosidad y formalismos y deben ser sumarias y
expeditas;
b) sus resoluciones no sustituyen los actos de la
administración[78]
ni tienen
carácter jurisdiccional, de forma tal que el Ombudsman ejerce una magistratura
de influencia;
c) su
ámbito de acción lo constituye el sector público[79];
d) sus
resoluciones no son vinculantes[80];
e) debe
darse publicidad tanto a las recomendaciones que emite como a sus actuaciones,
ya que esto es de vital importancia para el fortalecimiento y la legitimidad
institucional.
De
los 14 Estados latinoamericanos objeto de nuestro análisis, cuatro[81] de
ellos no contemplan expresamente en su legislación la existencia de alguna
limitación para el Defensor, pero a la vez hacen una mención muy genérica de
sus atribuciones: Colombia, El Salvador y Venezuela se limitan a encargarle al
Defensor la protección y defensa de los
derechos humanos, y Bolivia se refiere a la protección de los derechos y
garantías de las personas únicamente con relación a la actividad administrativa
del sector público[82].
El resto de los Estados también asigna al Ombudsman la tarea de defender los
derechos frente a la Administración Pública y establece que este sector se
ajuste a los derechos humanos[83],
así como a la defensa de aquellos otros derechos consagrados en la Constitución
y las leyes[84],
lo que evidentemente encierra un concepto más amplio o al menos más detallado
de su competencia. A pesar de que consideramos que los Ombudsman deben tener la posibilidad de investigar la
actuación del poder judicial en relación con la prestación de servicios al
público, en algunos casos se señalan expresamente
limitaciones en las que algunos ordenamientos coinciden, como el hecho de no
poder conocer sobre quejas del poder judicial[85] ni
tampoco conocer sobre asuntos pendientes de resolución o modificar éstos[86]
Sobre
materia electoral, hay cuatro países que restringen la acción del Ombudsman,
siendo la ley costarricense la menos restrictiva limitando su intervención respecto de las resoluciones
del Tribunal Supremo de Elecciones. En los otros tres países,
la restricción no se refiere solo respecto a las resoluciones sino a cualquier
materia referente a temas electorales. Así, la ley constitutiva del Ombudsman
en México determina que este no es competente
tratándose de asuntos electorales; Panamá no le permite investigar hechos u omisiones del Tribunal Electoral,
y Paraguay establece que no podrá ejercer
funciones propias de la justicia electoral. Por el contrario, es interesante el
caso del Defensor del Pueblo del Perú -que no tiene prohibición- quien presentó
ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos una denuncia en contra del
Estado peruano en vista de que el Jurado Nacional de Elecciones -en una
interpretación restrictiva de la Ley Electoral 26859, que establece entre otras
disposiciones las cuotas electorales- estableció un porcentaje menor al
determinado por la ley, favoreciendo la discriminación de género.
Sobre la competencia de los Defensores del Pueblo
para investigar a las entidades militares[87], las leyes que regulan a los Ombudsman de
Nicaragua y El Salvador hacen referencia expresa a que los funcionarios
militares tienen la obligación de colaborar en lo que les sea requerido por
estas instituciones. Por su parte, las atribuciones del Ombudsman de Honduras se extienden a las actividades de los
funcionarios públicos civiles o militares debiendo tener libre acceso a todas
las dependencias civiles y militares. En el caso de Ecuador, el Defensor debe
por ley hacer visitas periódicas a centros de rehabilitación social,
recintos policiales y militares para comprobar el respeto a los derechos
humanos.
Todo ello es válido puesto que la competencia del
Ombudsman debe de abarcar una perspectiva amplia de control y supervisión de
cualquier tipo de actividad estatal, incluyendo todos los poderes[88] y sectores públicos. En ese sentido solo en
Argentina se excluye por ley el control del Ombudsman en actividades vinculadas
a los organismos de defensa y seguridad.
IV.1.g. Sus funciones principales
Las principales
funciones de los Ombudsman en América Latina son las de investigación,
mediación y educación en derechos humanos. Si bien es cierto que no todas las
legislaciones latinoamericanas desarrollan expresamente estas funciones[89], en la
mayoría de los Estados se han fomentado con gran éxito.
En cuanto a su función
investigativa, casi todos los Estados[90]
facultan al Defensor a realizar esta función a instancia de parte o de oficio;
además, también coinciden en señalar que los funcionarios públicos tendrán la
obligación de proporcionar toda información solicitada por el Defensor. Cabe
señalar sobre este punto que algunos Estados señalan expresamente que la
información deberá ser otorgada aunque sea de carácter confidencial[91]. Otros
no permiten que se le entregue al Defensor ese tipo de información[92],
mientras que varios países no hacen mención alguna sobre esta cuestión.
También encontramos
Estados que otorgan a su Defensores más funciones que las señaladas
anteriormente. Este es el caso de Colombia cuyo ordenamiento indica
expresamente que el Ombudsman debe informar de
la investigación a la opinión pública; esto es importante ya que crea un acceso
claro a la información que aquel obtenga en sus investigaciones. El Salvador,
por su parte, permite al Defensor adoptar las medidas cautelares que considere
necesarias y, en Guatemala, el Defensor puede solicitar la destitución del
funcionario que obstaculice su labor investigativa.
Las faltas en que incurren los funcionarios por no proporcionar la
información requerida -por no colaborar o facilitar la función investigativa
del Defensor- varían dependiendo del país. Por ejemplo, en Costa Rica se
incurre en el delito de desobediencia; en Ecuador, en el delito de desacato y
los empleados públicos podrán ser sancionados con una multa y responder a las
respectivas acciones penales y civiles; en Nicaragua se incurre en el delito de
desacato y por responsabilidades administrativas; en Paraguay constituye una
obstrucción a las funciones del Defensor y también desacato, pudiéndose remitir
al Ministerio Público para las respectivas acciones judiciales.
Finalmente, hay dos Estados cuyos ordenamientos difieren un poco en su
contenido con relación a las recomendaciones del Defensor: Perú, donde si no se
adoptan las medidas adecuadas, o no se informa la razón para no hacerlo, el
Defensor lo comunicará a la máxima autoridad o -según corresponda- a la
Contraloría; y México, donde las autoridades serán responsables penal y
administrativamente por actos u omisiones durante la tramitación de las quejas.
Para que su función
investigativa pueda ser desarrollada a cabalidad es necesario que la ley
permita a los Ombudsman ciertas actuaciones, tales como:
·
Facultad de realizar investigaciones a fondo de cualquier
tipo de materia que involucre la prestación de servicios de la Administración
Pública.
·
Autorización de inspeccionar oficinas públicas sin previo
aviso y de requerir cualquier tipo de información[93], incluyendo las dependencias policiales[94] y militares[95].
·
Practicar diligencias de esclarecimiento e inmediato
acceso a centros penitenciarios[96].
·
Posibilidad real de citar y pedir la información pertinente
a los funcionarios públicos.
·
Sanción a los funcionarios que obstaculicen la
investigación o no colaboren con lo que les es requerido[97].
Para el desarrollo
operativo de su trabajo investigativo, los Defensores deben definir la prioridad
que darán al tratamiento de casos individuales –casuística- o bien de los casos
generales o de impacto que puedan traducirse en propuestas de políticas públicas.
Su escogencia debe de basarse en criterios de oportunidad y conveniencia, así
como en la efectividad e impacto que sus actuaciones puedan tener.
En
cuanto al desarrollo de su papel de mediación y facilitación en conflictos
sociales, su
función -regulada por ley- presenta un concepto más variado. Por ejemplo, el
ordenamiento colombiano indica que el Ombudsman mediará en lo relativo a
peticiones colectivas de organización entre usuarios y empresas de servicios
públicos. En Ecuador lo hará entre personas jurídicas y organizaciones
populares ante conflictos con la Administración Pública. Estos dos Estados no
indican en ningún momento que una persona física individual pueda presentar una
queja ante el Defensor, como sí ocurre en el caso de Panamá cuyo ordenamiento
indica que el Defensor mediará en los conflictos entre particulares y la
Administración con el consentimiento de ambas partes. Por su parte, la
legislación de El Salvador se refiere a la conciliación y también señala
como función del Defensor el conocer de quejas entre personas con derechos
vulnerados y las autoridades responsables. De igual manera lo hacen las
legislaciones de México y Nicaragua.
En los últimos tiempos la figura del Defensor en América Latina se ha visto
fortalecida debido a su participación directa en la solución de conflictos. Así
vemos, por ejemplo, la intervención de la Ombudsman de Bolivia[98] en el
diálogo sobre la coca y el desarrollo integral en el trópico de Cochabamba; la
mediación del Defensor colombiano en el acuerdo entre líderes indígenas que
habitan en el Cauca, para poner fin al enfrentamiento por tierras que duraba
más de 20 años; y, en Costa Rica, la función mediadora de su Defensor en la
crisis del proyecto legislativo relacionado con los servicios eléctricos.
Con relación a la función
educativa que desempeñan los Defensores del Pueblo, esta debe entenderse como
la promoción y divulgación de contenidos sobre derechos humanos, la difusión
del mandato del Ombudsman y de programas y políticas de derechos humanos. Así
lo establecen los ordenamientos de El Salvador, México, Panamá y Paraguay.
Solamente Colombia, Nicaragua y Ecuador, además de incluir el concepto anterior
dentro de la función educativa, la amplían un poco más al agregar dentro de
esta función -los dos primeros- la divulgación de la Constitución Política
correspondiente, y Ecuador, al indicar que esa función se podrá realizar
mediante los medios de comunicación que otorgue el Estado.
Sobre este tema también es
importante destacar los convenios de colaboración que algunas Defensorías han
suscrito con los Ministerios de Educación con el fin de apoyarlos en la
incorporación de la temática de los derechos humanos en la educación formal,
así como con organizaciones de la sociedad civil para su incorporación en la
educación popular. Otro mecanismo utilizado es la suscripción de convenios con
universidades para que los estudiantes realicen su trabajo comunal en las
instituciones de Ombudsman y que de esta manera no sólo aprendan sobre los
derechos humanos sino que también apoyen el trabajo de las Defensorías.
En la mayoría de los
Estados[99] se
otorga a sus Defensores una serie de actuaciones jurisdiccionales y/o
administrativas, facultándolos para interponer recursos y darles seguimiento[100]. En los
casos de Costa Rica y Bolivia, la ley faculta al Defensor a interponer acciones
de inconstitucionalidad directas[101]
sin necesidad de que la ley o norma haya sido aplicada al ciudadano en un caso
concreto.
En este sentido, también
es interesante el caso de Argentina, donde su legislación no menciona esta
facultad pero, por una interpretación acertada de su mandato, el Defensor del
Pueblo presentó
un recurso de amparo contra el Estado por la promulgación de unos decretos que
"congelaban" e “incautaban" fondos que las personas tenían
depositados en distintas entidades financieras del sistema argentino, por
cuanto conculcaban derechos de propiedad de los usuarios y de la intangibilidad
de los depósitos.
En algunos casos, la ley
faculta a los Defensores del Pueblo a presentar proyectos o anteproyectos de
ley. Por ejemplo, en Bolivia[102]
el Ombudsman puede proponer modificaciones a decretos, leyes y resoluciones no
judiciales; en Colombia[103]
y El Salvador también pueden hacerlo mientras se trate de materia de derechos
humanos[104].
Igualmente varios Estados[105]
permiten expresamente a su Defensor sugerir la ratificación o suscripción de
tratados relativos a los derechos humanos. Aunque esta función no esté
expresamente definida por ley -por tratarse el Ombudsman de un delegado
parlamentario- nos parece importante que este apoye o asesore al parlamento en
esta materia, no sólo sugiriendo la ratificación de tratados sino también la
adecuación de la legislación interna de acuerdo a los compromisos asumidos
internacionalmente por los Estados.
Entre las actuaciones
especiales de los Ombudsman, podemos señalar los casos de Argentina y Costa
Rica cuyas leyes establecen que en caso de que sus Defensores conozcan de un
hecho o noticia de carácter delictivo deberán comunicarlo a la autoridad
correspondiente. En el resto de los Estados se puede encontrar dentro de sus
actuaciones especiales la vigilancia de
las condiciones de las cárceles y los derechos de los privados de
libertad; tal es el caso de Colombia[106],
Ecuador, El Salvador, México y Nicaragua. Asimismo, encontramos en Colombia y
Venezuela el encargo de velar por las condiciones y derechos de las minorías
étnicas y/o los pueblos indígenas. También existen ciertas particularidades en
las actuaciones especiales del Defensor ecuatoriano quien podrá velar, además,
por los derechos humanos de sus nacionales residentes en el extranjero[107]. El
Ombudsman hondureño podrá conocer de casos de violencia doméstica y de aquellas
quejas presentadas por los internos en los hospitales psiquiátricos.
Solamente Paraguay y Venezuela permiten a su Defensor conocer en materia de
intereses difusos; y Guatemala y Perú señalan expresamente que el mandato del
Defensor no se suspenderá bajo ninguna causa.
IV.1.h.
Las resoluciones y sus efectos
El campo de las
resoluciones y sus efectos es de suma importancia ya que es aquí donde
realmente se verá la trascendencia o poder que tiene el Defensor en cada uno de
los Estados objeto de nuestro análisis, a excepción de Paraguay que no señala
nada sobre este tema en su ordenamiento.
Casi todos los Estados[108]
señalan expresamente en su ordenamiento que el Defensor podrá formular
recomendaciones, observaciones o sugerencias. Algunos ordenamientos señalan de
manera expresa que estas recomendaciones se harán sólo
en materia de derechos humanos; tal es el caso de Venezuela y Colombia. Otros
Estados son aún más específicos y limitantes al señalar de forma expresa que
estas recomendaciones no serán vinculantes o que no modificarán resolución
alguna; esto es así en Costa Rica, Honduras, México, Panamá y Perú. Asimismo,
en siete Estados el Defensor tendrá que limitarse a informar a la autoridad que
corresponda -según su ordenamiento- las quejas, anomalías, infracciones de las
que tenga conocimiento, por lo que por sí mismo no podrá conocerlas y resolver
sino solamente reportarlas, ya sea en el informe anual o especial, como es el
caso de Argentina, o como sucede en Honduras que lo pone en conocimiento del
Fiscal General. Panamá debe reportarlas al Procurador General de la Nación;
Perú a la autoridad respectiva y, cuando corresponda, a la Contraloría. En
Colombia, una vez evaluadas las pruebas, el Ombudsman debe remitir el caso a la
autoridad competente; y en Venezuela, su Defensor solicitará al Fiscal General
la interposición de acciones o recursos pertinentes además de la aplicación de
correctivos o sanciones. Caso contrario sucede en Ecuador donde su Defensor
podrá interponer las acciones y recursos necesarios para impedir daño o peligro
y además podrá exigir a la autoridad respectiva que resuelva. En El Salvador,
el Ombudsman podrá interponer los recursos judiciales y administrativos
pertinentes y solicitar el debido proceso legal. En Guatemala, el Procurador
podrá ordenar el cese inmediato de la violación e interponer la denuncia o
querella ante el órgano competente. Por último, en Nicaragua, el Defensor
también podrá iniciar o promover acciones de responsabilidad y los recursos correspondientes.
Existen, además, una
serie de particularidades interesantes. Por ejemplo, en Colombia el Defensor
podrá apremiar públicamente al violador de derechos humanos en caso de que este
sea un particular. El Defensor guatemalteco puede emitir resoluciones de
censura pública en contra de autores materiales e intelectuales; y en El
Salvador, si las medidas que pide el Defensor no se cumplen, este podrá emitir
una censura pública.
IV.1.i. Consecuencias por desobedecer o no colaborar con los Ombudsman
A continuación
analizaremos las consecuencias en cada Estado del delito o desobediencia en que
se incurre al no prestar la colaboración requerida por el Defensor para sus
investigaciones o al no tomar en cuenta sus recomendaciones. Solamente el
ordenamiento jurídico de Guatemala no hace referencia alguna sobre este
tema. El resto de los Estados, en su mayoría, señalan los delitos -ya
tipificados en su legislación- en que incurrirán sus funcionarios públicos, y
en algunos casos los particulares, si
obstruyen, obstaculizan o no obedecen los requerimientos o
recomendaciones que solicita el Defensor del Pueblo. De esta forma, de una
manera muy general, algunos Estados se refieren a la obstaculización de la
labor del Ombudsman. Por ejemplo, en Bolivia, la legislación establece que en
caso de negligencia se incurre en falta grave; en Colombia esta obstaculización
constituye mala conducta y se castiga con la destitución del cargo además de
las respectivas sanciones penales; en Ecuador y Panamá se incurre en responsabilidad
penal o administrativa; en Honduras y
Argentina, si hay negativa o negligencia, se incurre en el delito de
desobediencia.
En cuanto a las faltas por no
proporcionar la información requerida, no colaborar o no facilitar la función
investigativa del Defensor, el ordenamiento
costarricense señala que se estará incurriendo en el delito de
desobediencia; por su parte, la legislación ecuatoriana establece el delito de
desacato y los empleados públicos serán sancionados con una multa además de las
respectivas acciones penales y civiles; de la misma manera, en Nicaragua se
incurre en delito de desacato además de las responsabilidades administrativas
correspondientes; en Paraguay constituye una obstrucción a las funciones del
Defensor y también desacato, pudiéndose remitir al Ministerio Público para las
respectivas acciones judiciales.
En el caso de
incumplimiento de las recomendaciones del Ombudsman
por parte de funcionarios de la Administración Pública, la legislación
de Costa Rica dispone que, de no acatarse, se amonestará al funcionario y en
caso de reincidencia se recomendará su suspensión o despido. En el ordenamiento
nicaragüense, el funcionario público requerirá negarse dos veces al seguimiento
de las recomendaciones para incurrir en el delito de desacato y a las
respectivas responsabilidades administrativas; además, podrá ser interpelado
por los diputados.
Finalmente, hay dos Estados
cuyos ordenamientos difieren un poco en su contenido con relación a las
recomendaciones del Defensor: Perú, donde si no se adoptan las medidas
adecuadas, o no se informa la razón para no hacerlo, el Defensor lo comunicará
a la máxima autoridad o -según corresponda- a la Contraloría; y México, donde
las autoridades serán responsables penal y administrativamente.
Por
otro lado, solo cinco[109]
ordenamientos latinoamericanos -de los 14 Estados analizados- hacen referencia
a la posibilidad de interponer recursos contra las recomendaciones emanadas del
Ombudsman. De estos cinco, solamente Panamá señala que las acciones del titular
no serán susceptibles de recurso o acciones jurisdiccionales o administrativas;
Argentina, por su parte, admite recursos sobre las decisiones de admisibilidad
únicamente; Costa Rica admite sólo el recurso de reconsideración contra las
actuaciones, decisiones e informes del Defensor. En el caso de México -por ser
este un Estado federado- cabe el recurso de queja contra omisión o
inactividad de las Comisiones Estatales y, si se considera que el asunto es
importante, se podrá atraer esa queja y continuar tramitándola; además, se
puede plantear el recurso de impugnación contra resoluciones de los organismos
estatales. Ambos recursos deben plantearse ante
la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Por último, en Perú
donde no existe recurso en cuanto a la inadmisibilidad, sí pueden ser sujetas
de revisión las actuaciones del Defensor en sede judicial, y reconsideradas sólo por él, planteando un recurso de
reconsideración[110].
IV.1.j. Procedimientos en la tramitación de
peticiones
Con relación
al procedimiento que se debe seguir para la tramitación de alguna petición ante
el despacho del Defensor o para que éste la remita a la autoridad competente a
fin de conocer la situación en concreto, podemos
señalar que solamente Venezuela no contempla en su legislación nada al
respecto. En su mayoría, los Estados facultan a cualquier persona -sea
individual, física o natural y a cualquier persona jurídica- a presentar
peticiones[111].
El ordenamiento ecuatoriano señala que
se requiere un interés legítimo para presentar una queja; la legislación
hondureña hace referencia a personas naturales únicamente; México y Argentina
no hacen referencia a quién o quiénes podrán presentar las quejas. Solamente
tres Estados -Bolivia, Costa Rica y Honduras- establecen en su legislación el
plazo de un año desde el conocimiento de los hechos para poder presentar la
denuncia; el resto de los Estados no señala ningún límite de tiempo para
hacerlo.
En general, el trámite a
seguir es pedir un informe[112]
al superior del funcionario que cometió la falta[113] o al
propio funcionario señalado como presunto infractor[114] y, en
algunos casos, a ambos[115].
Para esto el Estado señala un plazo determinado a fin de que el informe le sea
remitido. Por su parte, Panamá faculta al Defensor a pedir a los funcionarios
públicos todos los informes que considere necesarios.
En muchos casos los
Defensores cuentan con un plazo para emitir sus resoluciones. Así sucede en
Costa Rica, cuyo ordenamiento otorga a la Defensoría un plazo de dos meses para
que esta decida sobre el caso. De igual manera, El Salvador confiere un plazo
de 28 días para que se dicte la resolución correspondiente. Guatemala, por su
parte, señala un término de ocho días para dictarla con la particularidad de
que esta legislación señala expresamente los puntos sobre los cuales el
Defensor deberá referirse en su resolución. Por último, Paraguay otorga al
Defensor un plazo de 120 días para pronunciarse.
Los
Ombudsman desempeñan un papel fundamental en favor de la democracia por ser
entes que fiscalizan la actuación del Estado, y promueven y supervisan el
cumplimiento de los derechos humanos.
Las
principales características del Ombudsman son:
·
Funcionario
autónomo sin vinculación a partido político alguno
·
Es un
delegado parlamentario y debe presentarle un informe anual
·
Se trata de
un magistrado de conciencia, su credibilidad se mide por su solvencia moral y
la eficacia y evidencia de sus acciones; es decir, por los resultados que
producen sus actuaciones[116].
·
Creado
preferiblemente con rango constitucional
·
Fiscaliza a
todas las autoridades de la administración pública
·
Vela por el
respeto y vigencia de los derechos humanos
·
Facultad de
investigar presuntas violaciones a derechos humanos, emitir informes y
resoluciones, pero no tiene la facultad
de revocar acto alguno
·
Debe de gozar de total
independencia política, administrativa, presupuestaria y funcional al momento
de ejercer sus funciones.
Los
Ombudsman en el ejercicio de su mandato deben de ser creativos e interpretar
los alcances del mismo de la manera más amplia posible.
Los
Ombudsman en América Latina son un referente democrático capaz de mediar en
conflictos sociales y de promover estándares democráticos. Hay ocasiones en que
el logro de la paz, la transparencia de las elecciones, la búsqueda de la verdad
y la reconciliación, y la propia estabilización de los procesos de transición
democrática han reclamado el papel del Ombudsman como interlocutor de
aspiraciones democráticas.[117]
Los
Ombudsman latinoamericanos deben desarrollar una alianza con las organizaciones
sociales y constituirse en un puente entre la sociedad civil y el Estado para
promover los derechos humanos, el estado de derecho y el régimen democrático.
Los funcionarios de las oficinas de Ombudsman deben
de contar con un nivel de preparación y capacitación adecuados. Asimismo, deben
de gozar de salarios competitivos y estabilidad laboral.
BIBLIOGRAFÍA
Alamanni de Carrillo,
Beatriz. En Cuadernos de la Procuraduría
para la Defensa de los Derechos Humanos, Fundamentos de la labor de la Procuraduría
para la Defensa de los Derechos Humanos, El
Salvador, 2002.
Ministerio de Relaciones
Exteriores El Trabajo y la Práctica de
los Defensores del Pueblo y las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos, Centro
Danés de Derechos Humanos, Dinamarca, 2002.
FIO
e IIDH, Informe de la Secretaría
Técnica,
período 2000-2001, noviembre
2000-septiembre 2001.
Fix Zamudio, Héctor, La protección procesal de los derechos
humanos ante las jurisdicciones nacionales, UNAM-Civitas, Madrid, 1982.
---------,Los derechos humanos en memoria
del 4º
Congreso Nacional de Derecho Cosntitucional III, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 2001.
---------, Protección jurídica de los derechos humanos.
Estudios comparativos, CNDH, México, 1991.
---------, “Posibilidad del
Ombudsman en el derecho
latinoamericano”, en Las defensorías de
los derechos universitarios de la UNAM y la institución del Ombudsman en
Suecia, UNAM, México, 1986.
García Laguardia, Jorge Mario. Reflexiones sobre el Ombudsman en América
Latina y su proceso de nombramiento.
García
Laguardia, Jorge Mario y Edgar Alfredo Ballsells Tojo. El Procurador de los Derechos Humanos
(Ombudsman de Guatemala), Colección Cuadernos de Derechos
Humanos, Guatemala, 1997
Gil
Robles, Álvaro, Segundo Taller de los Defensores
de Derechos Humanos, El Defensor del Pueblo en España y su impacto en América
Latina
Madrazo
Cuellar, Jorge, El Ombudsman Criollo, CNDH, México,
1996.
Maiorano, Jorge, El Ombudsman Defensor del Pueblo y de las
instituciones republicanas, Macchi, Buenos Aires, 1987.
Muñoz, Hugo Alfonso El Ombudsman posibilidad de
incorporarlo en Costa Rica. En Revista
Jurídica de Costa Rica, No. 10,
diciembre, 1978.
---------, El Defensor de los Habitantes. En Revista Parlamentaria, volumen 11, No.
2, San José, 1993.
Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San
José, Costa Rica, julio-diciembre de 1985.
Ruiz Jiménez, Joaquín,
“Discurso de Apertura del Primer Simposio Latinoamericano de Buenos Aires,
1985” en Internacional Bar Association, Delegación
Regional de América Latina.
Santistevan de Noriega,
Jorge, “Los Retos del Defensoría del Pueblo en el Perú” en Foro Internacional de la Defensoría del Pueblo, Comisión Andina
de Juristas, Lima, 1996.
---------, El Defensor del Pueblo en Iberoamérica, Gaceta Jurídica S.A., Lima, 2002
Trejos, Gerardo, El Defensor de los Habitantes: el Ombudsman.
Editorial Juricentro, San José, 1992.
Valladares Lanza, Leo,
“Ley orgánica del Comisionado Nacional de los Derechos Humanos”, en Gaceta,
núm.27811, 21 de noviembre de 1995, Comisión Nacional de los Derechos Humanos,
México, enero de 1996.
Páginas
Web:
Http://www.iidh.ed.cr/comunidades/ombudsnet
http://boards2.melodysoft.com/app?ID=ombudsman&msg=63
http://www.law.ualberta.ca/centres/ioi/esp/history_s.html
http://www.moais3.8k.com/antepasados/inca/incas.html
[1] Esta investigación fue presentada en la
Universidad de Essex, Inglaterra por la autora.
Este texto no compromete una posición
institucional
La autora quiere
dejar constancia de su agradecimiento al apoyo de Magda Rojas y Erika Brenes
[6]Tipo de organización policial que velaba por el
orden y el cumplimiento de las leyes del soberano, apoyada por los "michues", que actuaban como
consejeros, inspectores y pesquisidores, http://www.moais3.8k.com/antepasados/inca/incas.html
[7] El
único Ombudsman creado anteriormente fue el de Guatemala en 1985.
[8] FIO e IIDH, Informe de La Secretaría Técnica, período 2000-2001 noviembre 2000-septiembre 2001.
[9] Madrazo, Jorge. El Ombudsman Criollo. CNDH, Mexico D.F.,
1996.
[11] García Laguardia, Jorge Mario y Edgar Alfredo
Ballsells Tojo. Reflexiones sobre el
Ombudsman en América Latina y su proceso de nombramiento. Apartado II, Un
nuevo Modelo Americano.
[12] FIO e IIDH, Informe de la
Secretaría Técnica, período 2000-2001, noviembre 2000-septiembre 2001.
[13] EL Congreso de la República Dominicana aprobó la Ley
19-01 que instituye el Defensor del Pueblo, la cual fue promulgada en febrero
del 2001; sin embargo, a noviembre de 2003 aún no se ha nombrado el primer
Defensor del Pueblo.
[14] En Chile, a inicios del 2003, a raíz de diversos
casos de mala administración y falta de probidad en el seno de la
Administración, los partidos de Gobierno y de oposición han concordado una
agenda de proyectos legislativos relativos a la modernización del Estado y la
transparencia pública, entre los que se encuentra el del llamado “Defensor del
Ciudadano”.
[15] En Guatemala, de 1970 a 1982, se llevaron a
cabo cuatro elecciones fraudulentas que permitieron una sucesión de gobiernos
militares. El 23 de marzo de 1982, a pocos días de haberse realizado elecciones
-nuevamente fraudulentas- una asonada militar derrocó a Romeo Lucas García e
impuso como nuevo jefe del gobierno al general Efraín Ríos Montt.
[16] En Paraguay el General Alfredo Stroessner
gobernó de 1954 a 1989 y, en Nicaragua, los Somoza (3 generaciones) detentaron
el poder de 1933 a 1979.
[17] En Argentina durante esa época las organizaciones
defensoras de los derechos humanos denunciaron la existencia de más de 25,000
desaparecidos y elaboraron una lista documentada con más de 7,000 casos.
[18] El 24 de marzo de 1980 el arzobispo de San Salvador,
monseñor Oscar Arnulfo Romero, fue asesinado mientras oficiaba misa en clara
represalia por su permanente defensa de los derechos humanos.
[19]García Laguardia, Jorge Mario y Edgar Alfredo Ballsells
Tojo. El Procurador
de los Derechos Humanos, Colección Cuadernos de Derechos Humanos,
Guatemala, 1997, p. 47.
[20] Véase Acuerdo
Global sobre Derechos Humanos. Apartado 2. COPREDEH, Ciudad de Guatemala,
1997.
[21] Acuerdos de Paz suscritos entre el gobierno
salvadoreño y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN).
[22] Alamanni de Carrillo, Beatriz. En Cuadernos de la Procuraduría para la Defensa
de los Derechos Humanos, Introducción. 1. Fundamentos de la labor de la
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, San Salvador, 2002.
[23] Fix Zamudio, Héctor. Posibilidad del Ombudsman en el
Derecho Latinoamericano. En La Defensoría de los Derechos Universitarios de la
UNAM y la institución del Ombudsman en Suecia. UNAM, México, D.F., 1986.
[24] El régimen dictatorial del general Alfredo Stroessner
duró de 1954 a 1989.
[25] Nicaragua vivió la dictadura de la dinastía somocista
de 1933 a 1979 y luego el régimen sandinista de 1979 a 1990.
[26] Honduras tuvo regímenes militares de 1963 hasta 1981.
[27] En Nicaragua se denomina Procurador para la Defensa de
los Derechos Humanos.
[28] Con el apoyo del partido político Movimiento
Nacional Revolucionario (MNR).
[29] Ocuparon efímeramente la presidencia, mediante
golpes de estado, Juan Pereda Asbún, David Padilla Arancibia y Alberto Natusch
Busch; Walter Guevara Arce y Lydia Gueiler en gestión constitucional. En
1980, Hernán Siles Zuazo ganó las elecciones pero fue impedido de asumir el
cargo por un nuevo golpe de estado perpetrado por el general Luis García Meza.
En 1982 cayó el régimen militar y en octubre de ese año asumió el poder Hernán
Siles Zuazo.
[30] En Bolivia hay un total de 33 grupos
étnico-lingüísticos.
[31] En el caso peruano, el grupo guerrillero Sendero
Luminoso intensificó sus ataques a principios de los años 80, reduciendo su
actividad una década después con la captura de su máximo dirigente Abismael
Guzmán. El conflicto interno en Colombia aún persiste con características
propias como el narcotráfico, los paramilitares, etc., los cuales hacen muy
difícil una solución e corto plazo.
[32] Fix Zamudio, Héctor . Los derechos humanos en memoria
del 4º
Congreso Nacional de Derecho
Cosntitucional III, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2001.
[33] Fix Zamudio, Héctor, op cit.
[34]Santiesteban de
Noriega, Jorge. El Defensor del Pueblo en
Iberoamérica, Gaceta Jurídica S.A., Lima, 2002, p. 23.
[35] De 1978 a 1989 gobernaron Panamá siete
presidentes.
[36] En octubre de 1989 fracasó una insurrección
antinorieguista de un grupo de oficiales jóvenes. Dos meses más tarde los
Estados Unidos de América invadieron Panamá.
[37] Entre 1996 y 2000 hubo en Ecuador tres
presidentes: Abdalá Bucaram; Fabián Alarcón y Jamil Mahuad.
[38] En 1992 ejercía la presidencia de Venezuela Carlos Andrés Pérez, quien fue electo en las
elecciones del 4 de diciembre de 1988.
[39] El poder ciudadano está integrado por el Defensor
del Pueblo, el Fiscal General y el Contralor General, de acuerdo con el
artículo 273 de la Constitución.
[40] El artículo 48 de la Constitución regula lo
referente al recurso de amparo y la propuesta era crear un Defensor de los
Derechos Humanos.
[41] Muñoz, Hugo Alfonso. El Ombudsman posibilidad de
incorporarlo en Costa Rica. En Revista
Jurídica de Costa Rica, No. 10,
San José, diciembre 1978.
[42] Trejos, Gerardo. El
Defensor de los Habitantes: el Ombudsman. Editorial Juricentro, San José,
1992; y, Muñoz, Hugo Alfonso. El Defensor de los Habitantes. En Revista Parlamentaria, volumen 11, No. 2, San José, 1993.
[43] República Dominicana cuenta
con la ley que crea al Defensor desde el 29 de diciembre de 2000, sin embargo, a
la fecha, aún no ha sido nombrado el primer Defensor. En los casos de Chile, Uruguay y Brasil, sus
respectivos parlamentos aún no han aprobado la ley correspondiente.
[44] Asimismo
se incluirá en este análisis al Estado Libre Asociado de Puerto Rico por ser
parte de la Federación Iberoamericana de Ombudsman.
[45] Argentina, Bolivia, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, Venezuela, Panamá y Ecuador.
[46]En Paraguay donde se elegirá por dos tercios de la
Cámara de Diputados. En México donde eligen dos tercios de la Cámara de
Senadores, y en Venezuela por dos tercios de los integrantes de la Asamblea
Nacional.
[47] Es el caso de Argentina, por dos tercios de los
presentes de cada una de las cámaras. Bolivia, Ecuador, Guatemala y Perú por
dos tercios de los presentes del Congreso Nacional.
[48] En Costa Rica y
Panamá donde se elige por mayoría
absoluta de la Asamblea.
[49] Es el caso de El Salvador, por mayoría calificada de
la Asamblea Legislativa.
[50] En Honduras, por mayoría de votos del Congreso
Nacional.
[51] Artículo 7 de la Ley del Defensor del Pueblo de
Bolivia.
[52]Artículo 138, inciso 9 de la Constitución de Nicaragua
y artículo 8 de la Ley de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos.
[53] Artículo 161 de la
Constitución y artículo 3 de la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo del
Perú.
[54] Una razón que explica
este retardo injustificado pudiera ser la aprobación en 1996 de la Ley No. 838
mediante la cual se reconoce que el Estado deberá indemnizar a las víctimas de
violaciones de derechos humanos durante la dictadura de 1954 a 1989,
estableciéndose en dicha ley que, para los efectos de la substanciación de los
reclamos indemnizatorios, se debería recurrir a la Defensoría del Pueblo, que
evaluará las pruebas ofrecidas y resolverá sobre la calificación e
indemnización correspondiente.
[55] A octubre de 2003, en la
región andina, cuatro Defensorías del Pueblo no cuentan con un titular
designado por el parlamento y muchos de ellos han ejercido este mandato por
períodos que exceden un año. Estos
países son: Perú, Ecuador, Colombia y Bolivia.
[56] Tal es el caso de El
Salvador, que por reglamento designa a sus cinco adjuntos. Panamá y Honduras
tienen la facultad de designar a sus dos adjuntos y este último podrá designar
a sus adjuntos sin que se determine el número de ellos.
[57] Argentina, Bolivia, México,
Panamá, Paraguay, Perú, Guatemala y Nicaragua. Estos dos últimos no permiten la
reelección.
[58] Colombia, Costa Rica y
Ecuador; éstos dos últimos sí permiten su reelección.
[59] Honduras y el Estado Libre
Asociado de Puerto Rico.
[60] El Salvador.
[61] Venezuela.
[62] Por ejemplo Bolivia,
Colombia, Ecuador, Honduras, México y Venezuela.
[63] Por ejemplo Argentina y El
Salvador.
[64] Los Estados donde
expresamente se requiere que el aspirante sea abogado son: Colombia, Guatemala,
Ecuador y Perú. Por su parte, el ordenamiento jurídico de Panamá indica que
preferiblemente deberá ser abogado.
[65] Los Estados que no exigen que el aspirante no sea abogado para optar al cargo de Defensor del Pueblo son: Argentina, Bolivia, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, México y Venezuela.
[66] Esta
situación fue condenada por la comunidad internacional, incluso el Consejo
Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos aprobó una resolución demandando el cese
inmediato de hostigamiento y persecución contra la institución del Procurador
de los Derechos Humanos de Guatemala.
[67] Véase Observaciones Finales del Comité de
Derechos Humanos, El Salvador CCPR/CO/78/SLV, 15 de abril de 2003.
[68] Ejemplo de ello es la reforma de la Ley del Defensor
del Pueblo de Panamá, a través de una sentencia de la Corte Suprema de
Justicia, mediante la cual se le cercenaron facultades importantes para su
gestión, como la posibilidad de fiscalizar el actuar administrativo del Poder Judicial.
[69] Puerto Rico les
otorga una inmunidad sólo en cuanto a
responsabilidad civil o criminal.
[70] Guatemala y El
Salvador.
[71] Por ejemplo Costa Rica, Nicaragua, Perú, Puerto Rico.
[72] Mediante el Decreto No. 2480
del 2 de septiembre de 2003, el Presidente de la República de Colombia, Álvaro
Uribe Vélez, designó como Defensor del Pueblo a Volmar Antonio Pérez
Ortiz en reemplazo de Eduardo Cifuentes Muñoz, quien durante tres años
ejerció como titular de la entidad.
[73] El
Salvador sufrió su mayor crisis institucional debido a la falta del
nombramiento de su titular por más de un año antes de que se pudiera nombrar a
la actual Procuradora.
[74] Aprobada en mayo de 2003.
[75] Argentina,
Bolivia, Costa Rica, Guatemala y Panamá.
[76] Colombia,
Ecuador, Honduras, Nicaragua, Puerto Rico y Venezuela.
[77] El Consejo Centroamericano
de Procuradores de Derechos Humanos aprobó el 2 de septiembre de 2003, en su
XXIV Reunión celebrada en Guatemala, una resolución en la que recomienda a los gobiernos de la región centroamericana que asignen un
presupuesto acorde con el papel que juegan las Procuradurías, Defensorías y
Comisión Nacional de Derechos Humanos en pro de la promoción y tutela de los
derechos humanos. Asimismo, manifestó su respaldo a los Procuradores de
Guatemala, Nicaragua y El Salvador en su esfuerzo por conseguir un presupuesto
que permita el pleno ejercicio para la salvaguarda de los derechos humanos en
sus respectivos países.
[78] Se trata de una magistratura
de influencia que como tal emite recomendaciones a los órganos de la administración
encargados de resolver el caso en cuestión, pero no los sustituye.
[79] Contrario a lo
que sucede en la administración de justicia, el Ombudsman tiene una esfera de
acción estrictamente delimitada en el ámbito público dentro del cual actúa como
mediador o interlocutor del quejoso o de la colectividad lesionada por la
acción u omisión de una institución pública.
[80] Constituyen advertencias,
recomendaciones o recordatorios que pueden o no ser acatados por los órganos
públicos. En el caso de que no sean
acatados, el Ombudsman cuenta con otras posibilidades para lograrlo: interponer
recursos jurisdiccionales, recurrir a la censura pública mediante
los medios de comunicación o presentar la situación ante el Parlamento.
[81] Bolivia,
Colombia, El Salvador y Venezuela.
[82] El caso de Puerto Rico
también parece ser muy restrictivo ya que su ley indica como única atribución
el poder investigar actos administrativos de cualquier institución
gubernamental de la rama ejecutiva.
[83] Argentina, Costa Rica, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Perú.
[84] Ecuador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua y Perú.
[85] Argentina.
Costa Rica, México, Panamá y Paraguay.
[86] Argentina,
Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.
[87] En su informe de fecha 30 de octubre de 2002, la Procuradora de los Derechos Humanos de El Salvador concluyó que los responsables del asesinato de los sacerdotes jesuitas asesinados el 16 de noviembre de 1989 en la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”, fueron miembros de la Fuerza Armada del Gobierno de El Salvador y solicitó a la Corte Suprema de Justicia y a la Fiscalía General de la República que iniciaran los procedimientos de su competencia que estimaran pertinentes.
[88] Cf. Leyes de Colombia, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y Panamá.
[89] De los 14 Estados
analizados, Colombia, Ecuador, El Salvador, México,
Nicaragua y Panamá otorgan al Defensor la función mediadora y la función educativa, en el
caso Argentina y Perú no otorgan expresamente ninguna de estas dos
funciones, y Bolivia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Paraguay y
Venezuela otorgan sólo la
función educativa
[90] Colombia y México no lo contemplan expresamente.
[91] Tal es el caso de Honduras, Nicaragua y Panamá.
[92] Como Argentina y Costa Rica.
[93] Ejemplo de ello es
la Defensoría de los Habitantes de Costa Rica.
[94] Por ley, el Defensor del
Pueblo de Ecuador debe hacer visitas periódicas a centros de rehabilitación social, recintos
policiales y militares para comprobar el
respeto a los derechos humanos.
[95] Ejemplo de ello es el
Comisionado de Derechos Humanos de Honduras.
[96] Ejemplo de ello son la
Procuraduría de El Salvador y la Defensoría de Bolivia.
[97] Las legislaciones de Argentina, Costa Rica y Honduras estipulan que se incurre en delito de desobediencia, y en los casos de Nicaragua, Ecuador y Paraguay se establece que es desacato.
[98] En el año 2001 la Defensoría
del Pueblo de Bolivia participó conjuntamente con la Iglesia Católica y la
Asamblea Nacional de Derechos Humanos en los procesos de facilitación y
mediación entre organizaciones sociales y autoridades gubernamentales para
buscar una solución al conflicto de aguas y el
impacto de los conflictos causados por la erradicación del cultivo de la coca
en el departamento de Cochabamba. Ver Informe de la Defensoría del
Pueblo de 2001.
[99] Honduras
y México no señalan en su legislación nada referente a las acciones
jurisdiccionales o administrativas a las que pueda tener acceso su Defensor.
[100] Con
excepción de Argentina que no contempla como facultad de su Defensor la
posibilidad de que este interponga recursos.
[101] En el año 2002 la Defensora del Pueblo de
Bolivia presentó ocho recursos constitucionales sobre diversos temas
relacionados con el ejercicio de los derechos humanos fundamentales, como el
derecho a la vida, a la seguridad personal, a la salud, a la libertad de
expresión y al trabajo. Véase V Informe Anual al Congreso Nacional
[102] Haciendo uso de esta atribución sólo en el año 2002
la Defensora del Pueblo propuso doce leyes o enmiendas de normas que vulneraban
o afectaban derechos fundamentales en temas diversos como derechos humanos de
las personas con VIH SIDA y la reforma constitucional del Régimen Agrario y
Campesino. Véase, V Informe Anual al
Congreso Nacional. 2002
[103] El Defensor del Pueblo de Colombia tuvo una
participación activa para que en el 2001se adicionara al artículo 93 de la
Constitución a fin de que Colombia pudiera reconocer la
jurisdicción de la Corte Penal
Internacional.
[104]Como actuación especial podrá opinar sobre proyectos de
ley que afecten los derechos humanos.
[105] Ejemplo de ello son las leyes de Venezuela, Nicaragua,
Perú, Bolivia, Ecuador, El Salvador y México.
[106] Véase Resolución No. 15 del 4 de diciembre de
2002 del Defensor del Pueblo de Colombia sobre los derechos de las personas
declaradas inimputables privados de libertad.
[107] En 2003 el Defensor del Pueblo de Ecuador nombró a
una abogada ecuatoriana como Comisionada de Defensa de Derechos Humanos en
Barcelona y anunció el próximo nombramiento de un Comisionado en Murcia.
[108] Excepto
Ecuador y Guatemala.
[109] Argentina, Costa Rica, México,
Panamá y Perú.
[110] Artículos 20 y 31 de la Ley
Orgánica de la Defensoría del Pueblo
[111] Tal
es el caso de Bolivia, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua,
Panamá, Paraguay y Perú.
[112] Argentina,
y no indica plazo alguno; Colombia señala un plazo de cinco días; Perú indica
un plazo máximo de 30 días y, en caso de no presentar el informe, se hace un
nuevo requerimiento, otorgando un plazo de cinco días más para presentarlo.
[113] Por ejemplo, Guatemala donde
se tiene un plazo de cinco días para que rendir el informe.
[114] Ecuador
con un plazo de ocho días, prorrogables por un plazo igual; El Salvador, que
otorga un máximo de 72 horas para
remitir el informe; México con un plazo máximo de 15 días, Bolivia, que otorga
un plazo de diez días; Nicaragua señala un máximo de 72 horas.
[115] Costa
Rica, con un plazo de cinco días; Honduras con un plazo de diez días.
[116] Conclusiones de la Jornada de Reflexión sobre el Ombudsman Centroamericano organizada por el IIDH, septiembre 1999.
[117] Santiestevan de Noriega, Jorge. Op.cit.