I. Introducción.
El Sistema Interamericano de
protección de los derechos humanos es uno de los tres sistemas regionales que
hay además del sistema universal. Los tres que existen son el europeo, el
interamericano y el africano, y si bien todos son prometedores tienen un nivel
de eficacia y desarrollo muy distintos.
El africano es el menos desarrollado mientras que el europeo es el más
desarrollado y eficaz. El nuestro está navegando en el medio de esas dos
grandes posibilidades. Asimismo, además de diferentes sistemas, dentro de cada uno puede haber distintos mecanismos de protección. Algunos son
específicamente no-judiciales como
los informes por países, otros son cuasi-judiciales
donde hay por lo menos una adjudicación respecto de violaciones de derechos
humanos imputadas a un Estado, en respuesta a una denuncia por parte de un
particular. Finalmente, hay un sistema específicamente judicial que merece ese nombre porque lo es en el pleno sentido de
la palabra; es decir, los casos se tratan individualmente, son resueltos por un
órgano que tiene características de tribunal -supra nacional- después de un
procedimiento con todas las garantías del debido proceso donde se establecen
los hechos y se aplica el derecho al caso concreto y las decisiones a las que
se arriba son obligatorias.
El Sistema interamericano
contempla todos éstos mecanismos, no judiciales, cuasi judiciales y judiciales.
Se debe señalar que el mecanismo de
informes periódicos por países, en nuestra región no se aplica en comparación
con el sistema universal. En efecto, actualmente no hay en nuestro Continente
una obligación por parte de ningún estado miembro de la OEA ni de cualquiera de
los instrumentos de presentarse cada tres, cuatro o cinco años ante un organismo de control y hacer un informe
sobre su grado de cumplimiento o incumplimiento de las normas de esa convención
o ese tratado.[2] Si bien,
existen informes por países que hace
la Comisión Interamericana, ellos no son periódicos, sino ocasionales.
Frecuentemente, la Comisión ha publicado un informe comprensivo sobre la
situación de derechos humanos en un país dado y en un momento determinado, pero
sin la obligación recíproca del Estado de proveer la información
anticipadamente y en forma periódica con plazos claros como se hace en el
sistema universal.
Volveremos sobre los tipos de mecanismos
existentes en el SI/A, pero antes:
II.
Las normas sustantivas del sistema interamericano.
Dentro del sistema normativo
del sistema interamericano, el primer instrumento que se debe tener en cuenta
es la Carta de la OEA, que en 1948
creó la Organización de Estados Americanos y contiene normas tanto de derechos
humanos como referidas a la democracia. Simultáneamente, el mismo día que se
aprobó la Carta, fue aprobada la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre.[3]
Interesantemente, en ese momento, se aprobó también una Carta Social, que es un principio de un instrumento sobre derechos
económicos y sociales que ya nadie menciona.[4]
Es importante destacar una
particularidad del sistema que es preocupante; se trata de la pluralidad de
regímenes que se aplican a los 35 países de la OEA, esto es en parte, porque el
sistema se basa fundamentalmente en dos instrumentos diferentes, la Declaración Americana, a la que todos
los países de la OEA han adherido y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos de 1969 -o Pacto de San José de Costa Rica- que requiere una adhesión o una
ratificación individual por cada país. A ello se agrega que la Convención tiene
un sistema de adhesión específico a la competencia de la Corte -órgano creado
por la Convención-, que consiste en una declaración adicional que se debe hacer
al momento de ratificar o posteriormente.
Esto significa básicamente
que hay países de la OEA que no han ratificado la Convención, entonces,
solamente la Comisión Interamericana de Derechos Humanos tiene competencia para
recibir denuncias contra ellos y solamente, por violaciones a los derechos
consagrados en la Declaración Americana. En segundo lugar, hay algunos que sí
han firmado la Convención Americana pero no la han ratificado, por lo que se
les aplica la norma de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados
que dice que desde el momento en que se ha firmado un tratado, mientras no haya
entrado en vigor -por ejemplo, porque no ha sido ratificado-, la única
obligación es la de no hacer nada que contraríe o impida lo que define el
tratado como su objeto y fin.[5]
Es una obligación bastante limitada pero una obligación al fin y al cabo. En
tercer lugar, están los que han ratificado la Convención pero no han hecho la
declaración adicional de aceptar la competencia contenciosa de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Para ellos, los casos se pueden llevar a la
Corte solamente si consienten caso por caso la competencia de la Corte. En este
caso, por supuesto tiene competencia la Comisión, ya no solamente bajo la
Declaración sino también bajo la Convención Americana. Luego están los que han
firmado ratificado y aceptado la Competencia de la Corte que son ahora 21
países -de los 24 que han ratificado la Convención-.[6]
El cuadro se completa con
dos o tres situaciones adicionales. La primera es la de los países que
denuncian la Convención, como lo hizo Trinidad y Tobago en mayo de 1998. En
este caso, los efectos de la denuncia empiezan un año después de realizada y no
se aplica para los casos pendientes durante ese año, ni tampoco para los casos
que ocurran durante ese año, para ello la Corte retiene su competencia bajo la
Convención.[7] Luego, está
la situación anómala de Perú, que ha hecho un retiro de competencia no previsto
en la Convención y supuestamente con efectos inmediatos, según lo que pretende.
Hace unos pocos días, el 27de septiembre la Corte Interamericana resolvió que
el pretendido retiro de Perú no tiene ningún valor y por lo tanto resulta
inadmisible.[8] La última situación que quiero
describir es la de Cuba, que no ha ratificado la Convención y cuyo Gobierno ha
sido suspendido de la OEA desde 1962. La Comisión Interamericana ha tomado la
posición de que la suspensión se aplica a sus derechos como Gobierno, mientras
que mantiene sus obligaciones como Estado. En consecuencia, la Comisión ha
continuado recibiendo denuncias, procesándolas
y emitiendo informes sobre la situación de derechos humanos en Cuba, a pesar de
que Cuba no le reconoce competencia para ello.
Es importante saber que hay
una gran diversidad de regímenes y que eso atenta contra la eficacia e incluso
con la legitimidad política del sistema.
Es frecuente escuchar a representantes de países que se quejan porque
adhirieron a todas las normas mientras que otros países -que los critican por
su situación de derechos humanos-, no han firmado ningún tratado ni tampoco se
avienen a ningún tipo de control externo.[9]
Volviendo a los
instrumentos, se ha discutido mucho el carácter vinculante o no de la Declaración Americana, justamente por
tratarse de una declaración y no de un tratado. La Corte Interamericana de
Derechos Humanos, en una opinión consultiva, ha afirmado que sí tiene carácter
vinculante bajo el argumento de que está incorporada a la carta de la OEA, que
sí es un tratado y por ello tiene carácter vinculante.[10]
Sin embargo, hay varios países que sostienen que sólo están obligados cuando
firman un tratado multilateral de derechos humanos, por lo que argumentan que
la Declaración Americana no es un tratado y no hay obligación de observarla.
Sin embargo, Estados Unidos (que mantiene esta postura) contesta las denuncias
que se hacen en su contra por violaciones de la Declaración, aunque después elige qué decisiones cumplir y cuáles
no.
El otro instrumento
importante es la Convención Americana de
Derechos Humanos, también llamada Pacto
de San José, promulgada en 1969 y que entró en vigencia en 1979.[11].
Es un instrumento fundamentalmente de derechos civiles y políticos y contiene
un sólo artículo, una especie de válvula de escape, sobre derechos económicos,
sociales y culturales.[12]
En cuanto a las normas de la Convención Americana, existen dos o tres que la
distinguen de otros tratados. Una es la norma sobre el derecho a la vida, que no prohibe la pena de muerte pero es
claramente una norma abolicionista en el sentido de que prohibe que los países
que la hayan derogado la reincorporen después de haber firmado la Convención y
también prohibe la extensión a nuevos tipos penales después de haber firmado la
Convención. También la prohibe para delitos políticos y para delitos comunes
conexos con políticos, y para ser ejecutada contra una mujer embarazada. Pero
además tiene una norma que, especialmente, en Estados Unidos y en Canadá ha
dado mucho trabajo que es aquella que dice que el derecho a la vida se protege en general desde la concepción; muchos
han interpretado esto como una prohibición del aborto. El movimiento feminista
de esos países no quiere que se firme, ni que se ratifique ni siquiera que se
abra a discusión la ratificación de la Convención
Americana, para no tener que lidiar con los grupos llamados de derecho a la vida que pretenderían con
este instrumento negar el derecho al aborto consagrado por la Corte Suprema
norteamericana y la legislación canadiense. Sin embargo, se debe tener en
cuenta que respecto de este tema ya hubo una decisión en el caso conocido como Baby Boy, denunciado ante la Comisión
Interamericana por el movimiento antiabortista norteamericano. Los
peticionarios argumentaron que Estados Unidos firmó la Convención -aunque aún
no la había ratificado- y por ello no
podía hacer nada que contraríe al objeto y fin del tratado; el aborto, según
los peticionarios, constituía una violación al derecho a la vida protegido en
el artículo 4. En un voto dividido, la Comisión Interamericana dijo que la
frase que la vida “se protege en general
desde la concepción”, no prohibe el aborto de por sí, sino que eso se
refiere a formas de protección de la salud materno infantil desde el momento de
la concepción y no necesariamente se dirige a prohibir el aborto.
Otra norma importante es la
de libertad de expresión prevista en el artículo 13 de la Convención Americana,
que es la más progresista de todas las normas internacionales sobre la materia.
A diferencia tanto de la Convención Europea como del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana prohibe terminantemente
cualquier forma de censura previa, salvo en exhibiciones públicas para proteger
a niños, por ejemplo, de exhibiciones cinematográficas. Es la única
restricción previa que se permite.
Ultimamente, el sistema trató casos sobre libertad de expresión por la llamada
censura judicial aplicada por tribunales chilenos. Tal es el caso Martorell, donde se había prohibido la
circulación de un libro a pedido de personas que se sentían agraviadas por su
contenido. Lo mismo ocurrió con la exhibición
de la película La última tentación de
Cristo. Más recientemente, la justicia chilena prohibió el libro de la
periodista Alejandra Matús, El Libro
Negro de la Justicia Chilena.[13]
Un aspecto de la
Convención Americana que es criticable es la suspensión de garantías prevista
en el artículo 27. De nuevo, volviendo a la Convención europea como al Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el estándar por el cual se
pueden suspender ciertos derechos es cuando está en peligro la vida de la Nación.
Es un estándar muy alto y además las medidas que se pueden tomar son solamente
“las necesarias en una sociedad democrática” para contrarrestar el peligro
inminente en el que halla la vida de la Nación. En cambio, en la Convención
Americana se ve que nuestros gobernantes estaban acostumbrados a gobernar con
el estado de sitio. La norma es mucho más favorable a los estados y menos a los
derechos de las personas, porque permite la suspensión de garantías cuando lo
que está en peligro es la seguridad del Estado, por ejemplo, una fórmula muy
difícil de precisar. Por suerte, la
interpretación que le ha dado los órganos del sistema en general han sido muy
cercana a la interpretación más clara de los otros dos instrumentos; pero de
todas maneras es una lástima que nuestra Convención en este punto sea menos
progresista que los otros instrumentos.
Además de los dos
grandes instrumentos, existen otros específicos, como el Protocolo de San Salvador adoptado en 1988, que es un catálogo más
explícito sobre derechos económicos, sociales y culturales, aunque contiene una
gran falencia que es su mecanismo de implementación. En efecto, sólo se permite
a la Comisión y Corte Interamericanas conocer peticiones individuales respecto
de dos de los veinte o treinta derechos reconocidos en el protocolo,
consagrando normativamente la debilidad de su justiciabilidad a nivel regional.
Por eso ha sido muy criticado. Por
otra parte, no ha entrado aun en vigencia, ya que falta todavía una ratificación,
a pesar del tiempo transcurrido.
Más recientemente se
ha adoptado la Convención para Prevenir, Erradicar y Sancionar la Violencia
contra la Mujer, un pacto muy interesante y que abre muchas posibilidades en el
futuro. A partir de 1995, cuando entró en vigencia, las mujeres americanas formalmente
están protegidas por tres mecanismos de protección. Además de la denuncia o
petición individual ante la Comisión Interamericana por violaciones a los
deberes especificados de los estados, se prevé la presentación de informes
periódicos de los Estados ante la Comisión Interamericana de Mujeres -CIM- y el
procedimiento consultivo general de la Corte Interamericana que puede ser
puesto en funcionamiento también por la CIM.[14] Si bien esta convención es la que mas ratificaciones ha logrado
-27- y entró en vigor en pocos meses, aún en esta materia queda mucho por hacer
todavía. Según el informe del Relator Especial sobre los derechos de la Mujer
de la Comisión Americana, el sistema interamericano ha tratado sólo en cuatro
casos cuestiones específicas los derechos de la mujer y la Convención de Belem do Pará, hasta fines de 1997, es
decir a dos años de vigencia, sólo había sido alegada en un sólo caso.[15]
Otros instrumentos importantes son la
Convención contra la Desaparición Forzada de Personas,[16] la Convención Interamericana
contra la Tortura[17] y una muy reciente que se acaba
de aprobar en Guatemala en junio de este año: la Convención contra la
Discriminación contra Personas con Discapacidad[18] que, para sorpresa de muchos,
obtuvo 19 firmas el mismo día en que se presentó para su firma.
III. Los órganos del sistema
A.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
La Comisión Interamericana,
fue fundada hace más de cuarenta años y empezó como un órgano simplemente de
promoción, cuya misión prácticamente era ayudar a los Estados en su performance
en derechos humanos. Sin embargo con el tiempo, enfrentó situaciones muy
delicadas y desarrolló una tarea muy importante de defensa de derechos
humanos.
La Comisión se compone de
siete miembros elegidos por todos los miembros de la OEA -menos Cuba- en su
carácter de expertos individuales. El mandato de los Comisionados es de cuatro
años -con la posibilidad de ser reelectos una sola vez, por otros cuatro años-
y no puede haber más de un miembro de la misma nacionalidad; no es requisito
ser abogado. La Comisión tiene además una secretaría ejecutiva, un personal de
20 abogados y tiene cuatro formas de competencia distintas.
En primer lugar, la Comisión
tiene tareas claras de promoción, entendidas tanto en el sentido de creación de
nuevas normas y nuevos estándares como también en el sentido de diseminación y
de educación en derechos humanos. En este sentido en el debate sobre la reforma
de las funciones de la Comisión, algunos Estados pretendían que la Comisión debería dedicarse más a la promoción y menos
a la protección y a raíz de eso se han dictado algunas resoluciones en el seno
de la OEA. La Comisión tomó la iniciativa y ofreció un plan de promoción con la
ayuda del Instituto Interamericano de Derechos Humanos y el argumento de que
debe hacer más promoción y menos defensa quedó hasta ahora en una vía muerta.
En ese sentido hay también
una discusión sobre si la Comisión puede pronunciarse sobre la legislación
interna de los países o no. La Corte ha dicho en una opinión consultiva que sí
puede hacerlo y que puede hacerlo de
oficio, es decir, por propia iniciativa, sin necesidad de ser consultada
por el Estado.[19] Por su
parte, la Corte puede pronunciarse solamente a pedido de los Estados o de los
órganos de la OEA autorizados para solicitar este tipo de opinión.
La segunda gran competencia
de la Comisión es la de las visitas in
loco y de los informes por países.
Antes se mencionó que hubo informes comprensivos de la situación de los
derechos humanos en cada país, los que han sido ocasionales, momentáneos y
normalmente se produjeron como resultado de una visita in loco. La Comisión puede visitar los países a invitación de los
Estados, ya sea para investigar casos individuales, como para hacer una
investigación de la situación de los derechos humanos. En verdad, ésta ha sido
una de las grandes fortalezas de la Comisión en los años en que casi todos los
países de la región estaban gobernados por dictaduras militares. La Comisión
demostró valentía para visitar y defender a las personas que se acercaban con
denuncias, además de su capacidad y profesionalismo para investigar en el
terreno en momentos extremadamente difíciles, emitiendo informes que realmente
son todavía hoy el punto más alto de la credibilidad y del trabajo de la Comisión.
Últimamente, esta función de
visitas in loco e informes por países
dejó de ser central, afortunadamente ello es así porque ya no hace falta
estigmatizar un país por toda su conducta irregular respecto de los derechos
humanos.
La tercera competencia es la
de los informes temáticos que sería una forma más de promoción. La Comisión de
tanto en tanto ha hecho informes sobre ciertas prácticas o ciertos tipos de
legislación que a su juicio son contradictorias con los instrumentos de
derechos humanos, como por ejemplo, un informe sobre desaparición forzada que
abarcó varios países a la vez, o sobre el secuestro de niños con los padres
durante la desaparición forzada o nacidos en cautiverio. Más recientemente hizo un informe sobre la
incompatibilidad de las leyes penales de desacato con el artículo 13, la norma
de libertad de expresión de la Convención Americana.
Para terminar, la cuarta
competencia es la de casos contenciosos. Aquí el debate se centra en la
obligatoriedad de sus decisiones. Algunos Estados han argumentado que los
informes de la Comisión no son obligatorios. Indudablemente, esta argumentación
de que los informes de la Comisión carecen de efecto vinculante demuestra una
cierta dosis de mala fe. En efecto, si los Estados actuaran de buena fe,
lógicamente se debe pensar que si no están de acuerdo con el informe de la
Comisión deben llevar el caso a la Corte para una decisión jurídica definitiva.
Sin embargo, no ha habido un sólo caso en que un Estado haya llevado el caso
voluntariamente a la Corte.[20]
En mi opinión -y en la de
muchos otros- las decisiones de la Comisión tienen carácter vinculante cuando
se dictan bajo la Convención porque la Comisión no es solamente un órgano de
promoción sino que, aunque fue creada mediante una resolución de la Asamblea
General, muy pronto fue incorporada primero a la Carta de la OEA como órgano
principal de la OEA y segundo, a la Convención Americana. Entonces, bajo dos
tratados multilaterales distintos la Comisión tiene carácter de órgano
especializado en Derechos Humanos y, por lo tanto, no tiene lógica decir que un
órgano de esta naturaleza no puede emitir decisiones vinculantes especialmente
cuando tiene -claramente- facultades para recibir quejas bajo las normas de un
tratado.
En este sentido, algunos
tribunales de América Latina se han pronunciado a favor de la obligatoriedad de
sus decisiones. La Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, especialmente su Sala Constitucional, ya ha
tomado algunas decisiones en las cuales el tribunal ha dicho con toda claridad
que las decisiones de los órganos del Sistema son obligatorias, vinculantes
para Costa Rica, que está obligada a darles eficacia inmediata a estas
decisiones, como también a las normas que figuran en los tratados que Costa
Rica ratifique.[21] Por su
parte, la Corte Suprema de Argentina recientemente adoptó un par de decisiones
interesantes aunque contradictorias entre sí: una en el año 1995, es el caso Giroldi. La Corte argentina dijo que los tratados internacionales de
derechos humanos rigen inmediatamente en el derecho interno en las condiciones
de su vigencia como dice la Constitución del año 1994 e interpretó las palabras
“en las condiciones de su vigencia”
según son interpretados por los órganos de interpretación auténtica, ya sea la
Comisión o la Corte. Esto es realmente bastante revolucionario e importante,
aunque lamentablemente hace muy poco, unos meses, la Corte Suprema de Argentina
resolvió en otro caso, -conocido como Acosta-
que las decisiones de la Comisión, -no las de la Corte-, son simples recomendaciones
y no son obligatorias para el Estado en su implementación.[22]
O sea que se ha tenido un pequeño paso atrás recientemente con la Corte Suprema
de Justicia de Argentina.
En este debate, la Corte
Interamericana tuvo unos momentos de vacilación al respecto. En el caso Caballero Delgado y Santana contra
Colombia, dio la impresión de decir que el Estado no estaba obligado a aplicar
las recomendaciones ni a acatar la decisión de la Comisión. Sin embargo,
recientemente la Corte, en el caso Loayza
Tamayo contra el Perú, concluyó que los Estados deben atender las
recomendaciones de la Comisión y en virtud de principio de buena fe tienen que
realizar sus mejores esfuerzos para aplicarlas.
B. La Corte Interamericana de Derechos Humanos.
La Corte fue creada en el
año 1979, también tiene siete miembros, ellos sí abogados y elegidos solamente
por los Estados signatarios y que han ratificado la Convención Americana -no
necesariamente los países que han aceptado la competencia de la Corte-. También
tiene una secretaría ubicada en San José, Costa Rica y personal profesional.
Tiene dos competencias, la consultiva y la contenciosa. La primera significa
que cualquier Estado parte le puede pedir a la Corte un pronunciamiento sobre
algún aspecto de su legislación o de cualquier otro tema que involucre la
aplicación de la Convención Americana o de otros tratados de derechos humanos
que puedan ser aplicables. Además, pueden pedir la opinión consultiva varios
órganos de la secretaría general de la OEA, incluida la Comisión Interamericana.
Hasta ahora ha habido dieciséis opiniones consultivas y varias de las más
interesantes, en cuanto al avance de nuestra disciplina, han sido las
presentadas por la Comisión. La Corte
tiene una norma que le impediría conocer una opinión consultiva si en su
opinión se trata de un caso que esté en trámite, por lo que puede decir que no
se va a pronunciar. De la misma manera puede hacerlo si se trata de obtener por
vía de una opinión consultiva un pronunciamiento que también puede influir
sobre los resultados finales de un caso contencioso. Pero, a pesar de ello, la
Corte no ha negado su opinión hasta el momento aún cuando algunos casos
parecían casos contenciosos encubiertos. Por ejemplo, en el caso de Guatemala
en la época del General Mejía Vìctores, cuando se extendió la pena de muerte a
nuevos delitos, aplicada además por tribunales secretos. Como Guatemala no
había aceptado la competencia de la Corte, el caso no podía tratarse como
contencioso y entre tanto se ejecutó a algunas personas mientras muchas más
esperaban ser ejecutadas. La Comisión llevó el caso como opinión consultiva,
Guatemala protestó, pero en la opinión consultiva se dijo expresamente que no
se podía extender de esta manera los tipos penales que prevén la pena de muerte
y al poco tiempo, aún en el régimen de Mejía Víctores, Guatemala abolió su ley
y no ejecutó a otras personas. Es decir que, aún por la vía consultiva se
obtienen resultados inmediatos que protegen derechos y vidas en nuestro
Continente.
La otra competencia de la Corte
es la contenciosa para la que se requiere una declaración especial de
aceptación de la competencia. Hasta la polémica desatada por la declaración del
Perú, nadie dudaba que las decisiones de la Corte en casos contenciosos son
vinculantes; incluso los países que decían que las decisiones de la Comisión no
eran vinculantes, sí sostenían la
fuerza obligatoria de las decisiones de la Corte. En este sentido también es
importante decir que la Corte y la Comisión no solamente se pueden pronunciar
sobre hechos violatorios de los Derechos Humanos, sino también sobre
legislación que a su juicio sea incompatible con normas de la Convención
Americana. En el caso Castillo Petruzzi, que provocó esta última decisión del
Perú de retirar su consentimiento a la competencia contenciosa de la Corte, uno
de los argumentos que Perú ha dado para no acatar la sentencia fue que la Corte
se atrevía a decir a Perú cómo dictar leyes. Esto sorprendió a todo el mundo ya
que en sus decisiones la Corte y la Comisión aplican el artículo 2.2 de la
Convención Americana, que dice que los Estados tienen la obligación de adecuar
su derecho interno al Pacto. La primera vez que se presenta esta polémica
realmente es con el caso Castillo Petruzzi.
Un
aspecto importante que se debe conocer es el de la legitimación para actuar
ante estos órganos. Cualquier persona puede hacer una denuncia y llevarla a la
Comisión, no se necesita poder ni mandato, tampoco se necesita ser la víctima;
puede ser una persona jurídica, puede ser una ONG, puede ser un individuo. Esta
flexibilidad es muy importante porque en algunos de los casos más graves de
violaciones de derechos humanos, pedir que hubiera una legitimación más clara,
significaba poner en peligro a la víctima o los familiares de la víctima. Sin
embargo, no hay acceso directo a la Corte por parte de las víctimas ni de
ninguna persona particular. Los únicos que pueden llevar el caso a la Corte son
el Estado denunciado o la Comisión.[23] Para los usuarios del sistema, la única
opción de llegar a la Corte es persuadir a la Comisión de presentarlo ante el
Tribunal de San José. En ese caso, la Comisión, que hasta ese momento y por dos
o tres años actuó como un árbitro imparcial, se transforma en acusador contra
el Estado ante la Corte. En la Corte, en las dos primeras etapas del proceso,
la única contraparte del Estado es la Comisión. Esto se ha modificado un poco por la práctica y también por el
reglamento de la Corte, que le permite a la Comisión designar en su delegación
para el caso a abogados o representantes de los peticionarios; pero sigue
siendo una decisión completamente discrecional y la posibilidad de
enfrentamientos entre la Comisión y los peticionarios porque persiguen
distintos intereses es muy clara. [24] En el sistema Interamericano la víctima o sus
representantes tienen legitimación completa para actuar ante la Corte en la
última etapa, cuando se tratan las reparaciones. Sólo en estas fases el
peticionario tiene un rol autónomo, separado de la Comisión.
Finalmente, tanto la
Comisión como la Corte pueden emitir medidas provisionales o cautelares. Los
usuarios del sistema las han usado muy creativamente y con muy buen criterio.
Durante las dictaduras, la comisión creó un sistema muy ágil para usar sus
propias medidas cautelares y especialmente en los casos de desapariciones
forzadas fue muy útil para salvar muchas vidas. Por su parte, la Corte las usó
por primera vez en un caso llamado Bustíos,
un periodista de la revista Caretas que
había sido asesinado en Ayacucho; varios testigos oculares entre los que se
encontraba un compañero suyo periodista y familiares de Bustío se encontraban
en peligro. La Corte dictó una medida cautelar haciendo comparecer al Perú y
solicitándole que tomara varias medidas; aunque las medidas eran discutibles en
cuanto a su eficacia, lo cierto es que se protegió la vida de esas personas. De
la misma manera se actuó en dos o tres casos contra Guatemala, cuando
poblaciones indígenas enteras eran amenazadas por personas que las tenían
amedrentadas en represalia de las denuncias penales que habían hecho las
comunidades. Sin embargo, estas medidas, según la Corte, tienen un límite y es
que pueden ser usadas solamente cuando están en juego la vida o la integridad
física de la víctima y no cuando están en juego otros bienes. Por ejemplo, el
primer caso en que la Corte negó una medida cautelar, un caso llamado Chicopo contra el Perú, una persona que
hoy es diputado de la oposición, se encontraba viviendo en Estados Unidos no
podía volver a Perú porque aparecía en una lista de gente que supuestamente
colaboraba con la subversión. La acusación era específicamente que “él había
llevado casos ante la Corte” y estaba sujeto a un procesamiento si volvía a
Perú. En consecuencia, él pidió esta medida, pero la Corte valoró que el riesgo
era de encarcelamiento y tal vez de detención arbitraria pero no un riesgo para
su vida ni su integridad física, por lo que no concedió la medida cautelar.
IV. La implementación de las decisiones.
Antes de pasar a la relación
entre el sistema interamericano y los derechos de la niñez, se debe mencionar
que una característica del sistema es la debilidad de los mecanismos de
implementación. Con esto quiero decir que, aun cuando pareciera que una
decisión de la Comisión o de la Corte se implementa automáticamente, lo cierto
es que si un Estado decide ignorarlas el Sistema es bastante débil en sus
mecanismos para hacerlas cumplir. A modo de ejemplo, en Europa hay un tercer
órgano que tiene que ver con esto, que es el Consejo de Europa; cuando una
sentencia de la Corte no se está cumpliendo, el Consejo -que se reúne cada
quince días- lo incluye en la agenda de temas a tratar y pide explicaciones al
Estado hasta que cumple y recién allí lo saca de agenda. En contraste, en
nuestro Sistema la Convención Americana lo único que prevé es el informe que
tanto la Comisión como la Corte remiten a la Asamblea General de la OEA que se
reúne una vez al año. Además, en los últimos años, el Consejo Permanente de la
OEA, que es un órgano político formado por los Embajadores ante la OEA en
Washington, maneja la agenda de la Asamblea General y recibe el informe de la
Comisión y de la Corte. Esto ha
impedido que hubiera algún tipo de discusión política por la Asamblea General
sobre el incumplimiento por parte de algún Estado. Esto es realmente un
gran ventaja para aquellos Estados que no quieren cumplir con sus
obligaciones. Trinidad y Tobago ejecutó
a una persona que había sido objeto de una medida cautelar -específica y con
nombre y apellido- por parte de la Corte y la ejecutó dos o tres días antes de
la última Asamblea General. Sin embargo, a pesar de esta actitud que podría
considerarse hasta de desafío, no se pudo conseguir siquiera que la relación
entre Trinidad y Tobago y la Corte entrara en la agenda de la Asamblea General
A pesar de estos ejemplos de
debilidad del Sistema, lo cierto es que no es un sistema inútil; todo lo
contrario, es un Sistema que tiene una gran promesa aunque está pasando ahora
por un momento difícil. Pero que ya ha
pasado por momentos difíciles y puede superarlos. Depende de nosotros los
usuarios que se supere este momento.
V. El Sistema Interamericano y los derechos de la
niñez.
Después de esta parte dedicada al Sistema
Interamericano, ahora me voy a referir a algunas de sus posibilidades respecto
de los derechos del niño. En primer lugar, en cuanto a las normas, el artículo
19 de la Convención Americana establece que “todo
niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor
requiere por parte de su familia, de la sociedad y del Estado”. Además de
este criterio rector y genérico, la Convención Americana hace referencia a los
derechos de los niños en varios de sus artículos como por ejemplo el art. 4.5
sobre la prohibición de imponer la pena de muerte a menores de 18 años- el art.
5.5 sobre detención separada de niños y adultos-, el art. 13.4. -sobre las
restricciones ya mencionadas en espectáculos públicos- 17 -sobre protección de
la familia-; el art. 27.2 que trata la suspensión de garantías, menciona entre
los derechos inderogables, el art. 19 de derechos del niño.[25]
Actualmente, la Corte
Interamericana está tramitando el primer caso sobre niños, conocido como Bosques de San Nicolás, donde se
investiga si Guatemala es responsable por la detención ilegal y la ejecución
extra-judicial de niños, además de las garantías judiciales y de protección
judicial. Por su parte, la Comisión ha tratado los derechos de los niños
específicamente en dos casos. Uno de ellos terminó con la práctica del Estado
de Honduras de detener a niños junto con mayores en prisiones de adultos -caso
conocido como Menores detenidos. Además,
se ordenó al Estado reparar a las víctimas y actualmente sus representantes
están discutiendo con el gobierno el monto de la reparación y todo indica que
pronto podrían llegar a un acuerdo. El otro es el caso de X eY contra el Estado argentino de 1996. Se trató de la esposa e
hija de trece años de una persona privada de libertad, a quienes el Servicio
Penitenciario Federal argentino sometía a revisión
vaginal. La Comisión, además de establecer las pautas que se deben seguir
respecto de la revisión de las visitas de las personas detenidas, concluyó que
el Estado violó el derecho a la integridad física y moral, a la protección de
la honra y el honor, los derechos de la familia y los derechos del niño
contenidos en la Convención Americana por lo que recomendó al Estado argentino
adoptar las medidas legislativas y de otro carácter para ajustarse a las
obligaciones de la Convención y compensar adecuadamente a las víctimas.
Asimismo, la Comisión
incluyó un capítulo sobre los derechos de la niñez al analizar la situación
general de los derechos humanos en los informes por países de Guatemala 1993,
Haití 1995, Brasil 1997 y Colombia 1999. Sin embargo, esta no es una práctica
constante ya que de los informes generales de los últimos diez años solo los
hizo en estos informes mencionados. Una posibilidad de trabajo interesante en
los informes por países es que la Comisión verifique el estado de cumplimiento
de las recomendaciones que emite el Comité de los Derechos del Niño, como
creativamente lo hizo en el último informe de Colombia.
A pesar que la Convención no
dice nada sobre la posibilidad de crear relatorías especiales sobre temas
específicos, la Comisión ha creado la Relatoría de los Derechos del Niño en
octubre de 1998. Indudablemente, también este es un ejemplo de trabajo
creativo. Por ahora la relatoría ha comenzado a recolectar y revisar
información sobre la materia, ha participado de visitas in loco -como la recientemente finalizada a Paraguay- y en el
futuro prevé hacer informes temáticos y estudia la posibilidad de presentar un
pedido de opinión consultiva a la Corte sobre la adecuación de ciertas
prácticas actuales a la Convención Americana.[26]
A nivel normativo se hace
necesario explorar nuevas posibilidades de coordinación entre las normas
generales de protección de derechos humanos junto con las específicas como la
Convención de los Derechos del Niño, teniendo en cuenta que en definitiva ambas
tienen un objetivo común, proteger la dignidad y la integridad del ser humano.
De la misma manera, deben coordinarse el trabajo entre los mecanismos
regionales con el universal. En el sistema interamericano se debe explorar la
posibilidad de aplicar las normas de la Convención de los Derechos del Niño -y
su paradigma de protección integral- como ley especial que precisa o da
contenido a la general, como la Convención o Declaración Americanas. Esta
teoría no es extraña al Sistema interamericano; fue aplicada en el tercer
informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Colombia para establecer
los estándares específicos que los Estados deben observar y en el Informe de
Brasil de 1997, la Convención de los Derechos del Niño fue tomada como marco de
referencia, de la misma manera que en el caso de Honduras se tomó como estándar
para determinar si hubo o no violaciones.
Este trabajo de
interpretación es la consecuencia lógica derivada del articulo 29 de la
Convención Americana, que sostiene que el tratado debe aplicarse de forma
progresiva, que pueden aplicarse otros tratados internacionales que brinden
mayor protección y que la Convención no puede ser considerada un obstáculo de
otras normas que brinden mayor protección que la Convención Americana (principio pro homine). Además del caso
hondureño, esta regla ya ha sido utilizada en otras oportunidades por los
órganos del sistema interamericano para aplicar instrumentos universales.[27]
A la vez, se deben buscar
formas de efectivizar los procedimientos entre los dos mecanismos de
protección. En primer lugar, se debe decir que los mecanismos no causan
litispendencia internacional, es decir no hay conflicto de recurrir a ambos
-siguiendo sus respectivas modalidades- al mismo tiempo. Se han propuesto como
ejemplos de trabajo coordinado que la Comisión Interamericana solicite a los
Estados la copia de los informes periódicos que envían al Comité de los
Derechos del Niño o bien que la Comisión verifique el estado de cumplimiento de
esas recomendaciones como lo ha hecho en el caso mencionado y envíe copia de su
informe al Comité.[28]
Si bien, la Convención de
los Derechos del Niño fue el instrumento que más ratificaciones tiene, que más
rápidamente las ha conseguido y que son muy pocos los países no la han
ratificado -creo que sólo Estados Unidos y Somalía- aún queda un largo camino
por recorrer en la vigencia de los derechos humanos de los niños y debe ser un
compromiso en el trabajo cotidiano de todos nosotros.
[1] Exdirector Ejecutivo del Instituto Interamericano de Derechos Humanos.
[2] La Convención para Erradicar, Prevenir y Sancionar la violencia contra la mujer -conocida como Convención de Belem do Pará-, prevé que los Estados presenten informes a la Comisión Interamericana de Mujeres.
En el caso de los Derechos Económicos Sociales y Culturales, el Protocolo de San Salvador establece que los Estados se comprometen a rendir informes periódicos de las medidas progresivas que hayan adoptado para asegurar el debido respeto de los derechos consagrados ante el Consejo Interamericano Económico y Social y El Consejo Interamericano para la Educación, Ciencia y Cultura. Ello sin perjuicio de que la CIDH siga formulando las observaciones y recomendaciones que considere pertinentes respecto de los DESC (art.19. Medios de protección).
[3] Se llama así, no ha cambiado aún el nombre, aunque no es apropiado en términos de perspectiva de género. También es discutible que se hable de deberes, pero eso es otra discusión, aunque refleja un poco del estado de ánimo de nuestras democracias en 1948 y ojalá hubiera cambiado mucho desde entonces, aunque no sé si ello se puede afirmar.
[4] Carta Internacional Americana de Garantías Sociales, aunque se dirige más que nada a los derechos del trabajador.
[5] Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
[6] A este número se llegó con la aceptación en los últimos meses de cuatro países, Brasil, México, República Dominicana y Haití.
[7] Convención Americana, art. 78.2.
[8] Casos Ivcher Broinstein y Tribunal Constitucional, contra Perú. Entre los argumentos que fundamentan la inadmisibilidad, la Corte dice que es ella la que tienen el poder de determinar su competencia y no los Estados; que la aceptación de la competencia de la Corte es una cláusula pétrea que no admite limitaciones que no estén contenidas en la Convención; que no existe en la Convención norma alguna que permita a los Estados partes retirar su declaración de aceptación de la competencia obligatoria de la Corte y tampoco el instrumento de aceptación presentado por Perú en 1981 prevé tal posibilidad; que el Estado sólo puede desvincularse de sus obligaciones convencionales siguiendo las disposiciones del propio tratado; también se aplicó el art. 29 que sostiene que ninguna norma de la Convención puede ser interpretada en el sentido de permitir a alguno de los Estados partes suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos una interpretación como pretende hacer el gobierno de Perú “implicaría la supresión del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la Convención, iría en contra de su objeto y propósito como tratado de derechos humanos, privaría a todos los beneficiarios de la Convención de la garantía adicional de protección de tales derechos por medio de la actuación de su órgano jurisdiccional”.
[9] Esto agrega una gran confusión y aha sido un argumento a veces utilizado para alegar que el
Sistema necesita todo un cambio para poder tener una mayor uniformidad de
criterios alrededor de esto régimenes.
Se ha dicho que se necesita flexibilizar o hacer más accesible la
Convención Americana a todos los Estados, por ejemplo, siendo más permisivos
con la pena de muerte o bajando otros estándares.
[10] Opinión Consultiva, OC. ….
[11] En este año, el gobierno de Costa Rica ha convocado a una celebración para su trigésimo aniversario y el vigésimo de la creación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que se creó cuando el tratado entró en vigencia
[12] Convención Americana, art. 26 por el cual los Estados partes se comprometen a adoptar providencias para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales.
[13] El caso Martorell ha sido resuelto por la Comisión condenando a Chile por
ejercer la censura previa y el caso de la película se encuentra ante la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. La censura del libro de A. Matús acaba de
ingresar como caso a la Corte interamericana de Derechos Humanos. La Convención
tiene también en términos de libertad de expresión, otra característica muy
progresista y es en la norma que dice que los países deben prohibir las
expresiones de odio racial o religioso. También a diferencia de los
instrumentos europeo y universal, acá la prohibición es solamente para
expresiones de odio racial y religioso que constituyan incitación a la
violencia o a cometer delitos. En cambio, en el Pacto Internaciones de
-derechos Civiles y Políticos y en la Convención Europea, los estados están
obligados a prohibir aquellas expresiones de odio racial y religioso, que
simplemente inciten al odio aunque ello no resulte en violencia ni en delitos
concretos. Yo personalmente pienso que
la Americana es una norma mucho más progresista, porque concilia mucho mejor la
necesidad del debate democrático, con una obligación clara de que el debate
democrático también respete los principios de la tolerancia y de la diversidad.
[14] La Comisión Interamericana de Mujeres creada en 1928 fue la primer institución oficial intergubernamental del mundo a la que se le encomendó expresamente velar por el reconocimiento de los derechos civiles y políticos de la mujer
[15] Informe de la Comisión Interamericana sobre Derechos Humanos sobre la Condición de la Mujer en las Américas, CIDH, 1999.
[16] Cita
[17] Cita.
[18] Cita.
[19] Cita.
[20] El único caso
presentado por un Gobierno a la Corte fue el asunto Viviana Gallardo donde el
Gobierno de Costa Rica dijo renunciar al requisito de agotamiento de recursos
internos y al procedimiento ante la Comisión Interamericana. La Corte declaró
inadmisible la demanda por la falta de requisitos procesales requeridos por la
Convención Americana y remitió -a pedido del propio Gobierno- el asunto a la
CIDH para que comenzara su tramitación.
[21] Cita.
[22] Se trataba de personas que por via de amparo solicitaron un nuevo proceso ya que la sentencia que fundamentaba su detención había sido declarada inválida por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por haber encontrada graves violaciones al debido proceso en el famoso caso de La Tablada.
[23] Otra posibilidad es la denuncia Estado contra estado, que jamás ha sido utilizada en el sistema interamericano.
[24] En Europa desde el año 1983, el sistema era distinto. Una vez que el caso llegaba a la Corte la Comisión era una de tres partes, la otra parte era el peticionario o la víctima y el tercero el estado. Ahora con el protocolo 11 que entró en vigencia en noviembre de 1998, se ha abolido la Comisión y ahora sólo está el Tribunal y hay acceso directo al Tribunal europeo de derechos humanos por parte de cualquier víctima.
[25] El Protocolo de San Salvador también hacen referencias a sus derechos.
[26] Informe Anual de 1998, de la CIDH, cap. VI. Informe de la Relatoría sobre los derechos del niño.
[27] Recientemente la Comisión en el caso de La Tablada recurrió a esta interpretación y aplicó normas del derecho internacional humanitario.
[28] Dulitzky, Ariel, La relación entre el Sistema Interamericano y la Convención de los Derechos del Niño, conferencia en el I Curso sobre Niñez y Sistema Interamericano, organizado por el IIDH en San José, Costa Rica, septiembre de 1999.