ABSTENCIONISMO ELECTORAL
I. Concepto
La abstención, término que deriva de la voz latina
abstentio,
es un no hacer o no obrar que normalmente no produce efecto jurídico alguno,
aunque en ocasiones puede ser considerada como la exteriorización de una determinada
voluntad y en tal sentido ser tenida en cuenta por el
Derecho.
Aun cuando en los regímenes democráticos se asocia
a la ciudadanía un deber cívico o moral de votar, que en algunos
ordenamientos se convierte en deber jurídico, el abstencionismo electoral aparece con el sufragio mismo. Consiste simplemente en la no
participación en el acto de votar de quienes tienen derecho a ello. El abstencionismo electoral, que se enmarca en el fenómeno más amplio de la
apatía participativa, es un indicador de la participación: muestra el
porcentaje de los no votantes sobre el total de los que tienen derecho de voto.
II. El abstencionismo electoral en los
distintos sistemas políticos
El abstencionismo electoral se plantea desde perspectivas distintas en los
regímenes democráticos y en los regímenes autoritarios. En los primeros puede
suponer la existencia de corrientes políticas que no se integran en el juego
político normal, si bien con carácter general responde a impulsos o
motivaciones individuales plenamente respetadas y asumidas incluso cuando
sobrepasan determinados límites porcentuales. En los regímenes autocráticos, en
los que se pone especial énfasis –a veces adulterando las cifras– en conseguir
las mayores tasas de participación electoral, la no participación se considera
la expresión pública de una oposición y está expuesta, además de a las
sanciones legales –pues el voto se considera más un deber que un derecho–, a
otras sociales. Ahora bien, dentro del contexto autocrático encontramos
regímenes basados en una supermovilización de masas,
como los constituidos por el nacionalsocialismo alemán o el socialismo de la
Unión Soviética y la Europa del Este, o los nacionalismos africanos y asiáticos
en los momentos posteriores a la independencia, con niveles de participación
superiores al 99% y otros como el salazarismo portugués o el franquismo español
en los que la apatía política es voluntariamente buscada por el poder (L. LÓPEZ GUERRA. Abstencionismo electoral en
contextos no democráticos y de transición: el caso español. REIS núm. 2, 1978) sobre todo en la última etapa,
consecuencia de un mayor relajo del impulso totalitario.
En el contexto democrático los niveles de
abstención varían notablemente de país a país. Así, y siempre en relación con
las elecciones habidas con posterioridad a la Segunda Guerra
Mundial, en Gran Bretaña la abstención media es del 25%, con el nivel más bajo
en 1950 (el 16,40%), y el más alto en 1970 (el 27,8) y 1983 (el 27,2%); en
Francia la abstención más alta se produce en las elecciones parlamentarias en 1988, con un 33,8% y la menor
en 1973, con un 18,7% (en las presidenciales, respectivamente, en 1969 con un
22,9% y en 1984 con un 15,8%); en la República Federal de Alemania el mayor
índice de no votantes se halla en 1949, con un 21,5%, y el mínimo en 1972, con
un 8,9%, cifra algo más baja que en 1976 (el 9,3% de abstención); en España y
Portugal los índices de abstención más bajos se producen en las primeras elecciones democráticas celebradas después de férreas
dictaduras con un 20,8% en las legislativas de 1977 en España y un 8,3% en
Portugal en 1975, cifras que aumentan considerablemente con la estabilización
política hasta llegar a un 31,9% en las legislativas de 1979 y un 30,26% en las
de 1989 en España y un 33,7% en las legislativas portuguesas de 1995.
El nivel de abstención desciende notablemente en
aquellos países que establecen el llamado voto obligatorio, cuestión que después abordaremos.
Así en Australia o Malta la abstención no supera normalmente el 5%, mientras
que en Austria o Bélgica no sobrepasa el 9% y en Italia –cuya Constitución
proclama en el artículo 48 que el ejercicio del voto es un deber cívico– ha alcanzado su cota máxima
en 1996 con un 17,1%. En Perú o Argentina, no obstante la obligatoriedad del sufragio, el abstencionismo electoral ha llegado en las presidenciales de 1995 al 27% y
al 21% respectivamente (si bien en las de Argentina de 1999 ha disminuido hasta
el 19,5%) y en Costa Rica y Uruguay al 18,9% en las elecciones presidenciales de 1994 sobrepasando con creces
las cifras de otros países en los que el voto es también obligatorio como Chile (9,5% y 9%,
respectivamente en las presidenciales y legislativas de 1993), aunque muy lejos
del porcentaje alarmante de El Salvador (53,8% en las presidenciales de 1994) o
Guatemala (67,1% en las presidenciales de 1995 aunque reducido al 46,6% en las
de 1999). Los niveles más altos de abstención los ofrecen dos países de sólida
tradición democrática como Estados Unidos –alcanzando el 51,2% en las
presidenciales de 1996 y el 51,8% en las legislativas de 1988–, Suiza –con un
51,9% en 1979 y un 57,8% en 1995– y Japón –con un 41% en 1996–.
Los porcentajes aumentan considerablemente en las elecciones locales (sobre las razones de ello existe una abundantísima bibliografía, entre la que destaca J.L. PARODI. “Dans la logique des élections intermédiaires”. Revue Politique et Parlementaire
núm. 903, 1983 y A. MIRABEAU y otros. Les
citoyens et la politique locale. Pedone. París, 1987)
o en las de carácter supranacional (Parlamento Europeo) con cifras de participación
inferiores al 50% en Irlanda, Gran Bretaña u Holanda. Curiosamente, pues, en
las elecciones más próximas e inmediatas y en las de integración
de los órganos más alejados coincide un alto nivel de abstención.
III. Clases
No hay una única clase de abstención electoral, ni una explicación única. El examen de las
distintas clases de abstención nos permitirá abordar detenidamente sus causas.
En primer término cabe señalar la existencia de
una abstención técnica o estructural motivada por razones no imputables al
ciudadano con derecho a voto: enfermedad, ausencia, defectos de la inscripción
censal, clima, alejamiento del colegio electoral, etc.
Junto a ella cabe mencionar la abstención política
o racional, actitud consciente de silencio o pasividad individual en el acto
electoral que es la expresión de una determinada voluntad política de rechazo
del sistema político o de la convocatoria electoral en concreto
(abstencionismo de rechazo) o bien de no identificación con ninguno de los
líderes o los programas políticos en competencia electoral, convirtiéndose la
abstención que podríamos denominar activa en un acto de desobediencia cívica o
en la concreción de su insatisfacción política. Cuando trasvasa los límites de
la decisión individual para convertirse en un movimiento que promueve la
inhibición participativa o abstención activa, con el objeto de hacer pública la
oposición al régimen político o al sistema de partidos, toma la forma de
abstencionismo de lucha o beligerante.
Existe asimismo el abstencionismo apático motivado
por la “pereza, la ley del mínimo esfuerzo unida a la falsa convicción de la
escasa importancia del voto individual y a la ignorancia de las fuertes
consecuencias de la abstención” (J. BARTHELEMY. “Pour
le vote obligatoire”, Revue du Droit Public et de la Science Politique. Tomo V.
Libro I. París, 1923) y junto a éste el que podríamos denominar abstencionismo
cívico, en el que el ciudadano participa en el acto electoral pero sin
pronunciarse a favor de ninguna de las opciones políticas en pugna, para lo que
emite el voto en blanco.
W. FLANIGAN (Political
Behavior of American Electorate. Boston, 1972) ha elaborado un gráfico en el que relaciona nivel de interés
político y nivel de participación política en los siguientes términos: a) bajo interés-baja
participación: abstencionismo por satisfacción que desemboca en un consenso
tácito sobre las reglas del juego y sobre el sistema político y opera como factor de estabilidad; b) bajo
interés-alta participación: abstencionismo prohibido, sancionándose a los que
inmotivadamente no cumplen el deber de votar; c) alto interés-baja
participación: abstencionismo de rechazo o choque; d) alto interés-alta
participación: que sería el reflejo electoral del modelo ideal weberiano. En todo caso, el sistema político democrático no pierde legitimidad con el descenso del nivel de participación, pues
la abstención es admitida o tolerada como forma de expresión política en la democracia, aun cuando su ideal es el participativo pleno de
la totalidad de los ciudadanos.
IV. Causas
Aunque en la exposición de las clases de abstencionismo electoral han quedado explicitadas algunas de sus causas,
parece procedente examinar éstas –sin ánimo de exhaustividad–
con mayor detenimiento, aunque el recurso a la abstención es un mecanismo opaco
que esconde una pluralidad de motivaciones (J.M.
VILAJOSANA. “La justificación de la abstención”. Revista de Estudios Políticos núm. 104, 1999). A nuestro juicio
pueden agruparse en:
- Factores
sociodemográficos: la participación electoral se relaciona con factores
sociológicos y demográficos tales como el sexo, la edad, el nivel de educación,
el nivel de ingresos, la religión, el sistema de comunicaciones o el ámbito de
población en que se reside, etc.
- Factores
psicológicos: la apatía o indiferencia, la desideologización o desinterés por
los asuntos políticos, el convencimiento íntimo de la vacuidad y del escaso
peso específico e inutilidad del acto participativo (escepticismo), la relativización de la importancia de las elecciones dada su escasa influencia en las decisiones
políticas.
- Factores
políticos: el dominio de los partidos políticos, la desvinculación de éstos de los asuntos
concretos y de la vida comunitaria, la tecnificación del debate político cuando
éste existe en condiciones de publicidad y transparencia, la ausencia de
renovación de la clase política, la falta de credibilidad de las fuerzas
políticas ante el incumplimiento de las promesas electorales, el carácter
cerrado de las listas electorales, o el descontento con el método tradicional
de participación son factores que pueden influir en la abstención como forma de
castigo. En definitiva el alejamiento, la progresiva hendidura abierta entre
gobernantes y gobernados en lo que constituye una grave contradicción del
Estado social y democrático de Derecho y que es –a nuestro juicio– el gran tema
que la Teoría Política debe plantearse en los días venideros.
V. Posibles vías de solución y efectos. El voto
obligatorio
El primer procedimiento utilizado por los distintos
ordenamientos electorales para disminuir la abstención ha sido facilitar la
emisión del voto a través de mecanismos diversos tales como
aproximar la urna al elector, establecer un amplio horario de apertura de los colegios electorales y flexibilizar la jornada laboral el día de la elección, o fijar su celebración para un día festivo,
instrumentar adecuadamente la emisión del voto por medios diferentes al de personación ante la
casilla o mesa electoral (voto por
correspondencia o voto por
procuración), posibilitar el voto de los
empleados y funcionarios públicos que se encuentran cumpliendo determinadas
funciones públicas en el exterior como los diplomáticos, el personal embarcado
o los militares, etc.
Asimismo los poderes públicos emprenden
normalmente campañas institucionales a través de los grandes medios de
comunicación y otras formas de llamamientos para fomentar la participación
electoral. “Todos estos instrumentos son ineficaces sin un buen censo
electoral, verdadera condición previa y base de toda Administración Electoral;
un censo falto implica un vicio de origen que indudablemente se refleja en el
resultado de la elección” (A. POSADA. El sufragio. Barcelona, s.f.). El censo electoral objetivo y exacto es el
instrumento básico para la organización de las elecciones libres y justas. Se traducen la exactitud y
objetividad en una doble exigencia: por un lado, la universalidad o integridad
y la permanencia a fin de asegurar que el censo sea reflejo y espejo fiel del
cuerpo electoral; por otra parte, la independencia orgánica y funcional y la
neutralidad del órgano al que se encomienda su formación.
Los mecanismos para facilitar la emisión del voto se consideran insuficientes por los partidarios
del voto obligatorio que encuentran en las leyes de Solón, y en la Atenas del S. VI antes de J.C., el primer
argumento a favor del mismo, ya que se consideraba que la abstención fomenta la
tiranía (W. MACKENZIE. Elecciones libres.
Madrid, 1962). Aristóteles escribió: “Cómoda indiferencia de los pueblos que se
contentan con que le den los problemas resueltos”. Con estos antecedentes,
varios ordenamientos constitucionales –con base en la comprobación del elevado
abstencionismo en el ejercicio del derecho electoral que algunos consideran una plaga– han convertido
este derecho en un deber público e introducido el voto obligatorio (Bélgica, Austria, Luxemburgo, Italia, Holanda, Dinamarca, en
Europa y Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica o Uruguay, entre otros, en Iberoamérica, además de Australia) que se considera que no
coarta la voluntad individual, ya que obliga solamente a participar en la
votación, bajo la amenaza de una sanción (moral, económica o electoral). Los
partidarios del voto obligatorio, entre los que cabe contar con H.
KELSEN, consideran que la participación es una prueba de sentido cívico, que
aislarse voluntariamente conduce a privarse del derecho de crítica del régimen
y de los elegidos, que la abstención es contraria al deber de civismo (C.
CADOUX. Droit Constitutionnel et
institutions politiques. París, 1973); que si todos fueran autointeresados, todos concluirían lo mismo y si el voto fuera voluntario ninguno votaría de manera que se
generaría una estructura de “dilema de prisioneros” en la que todos se verían
perjudicados al perderse el bien público de la democracia participativa (C.S.
NINO. Un país al margen de la ley. Emecé. Buenos Aires, 1992).
Existen convincentes argumentos en contra de la
obligatoriedad del voto. Ya
decía ORLANDO que quien vota forzado, vota mal. La libertad de voto implica la posibilidad de la no participación; la
abstención es así una actitud cívica o ética, es un derecho como el de votar;
resulta incompatible la obligación de acudir a las urnas con la libertad de sufragio, acto privado por excelencia. Las sanciones al
incumplimiento de tal deber –además de suponer un arma poderosa y por ende
peligrosa en manos de la Administración– son normalmente inoperantes e
ineficaces. En todo caso, en aquellos ordenamientos que han establecido la
obligatoriedad del voto la abstención ha descendido apreciablemente, sin
que ello haya implicado una mayor conciencia política e integración en los
asuntos colectivos de la ciudadanía.
La abstención electoral no se combate con procedimientos tan rigurosos
como la obligatoriedad del voto sino fomentando desde los propios poderes
públicos la participación generalizada en los asuntos de interés público,
siendo la participación electoral una modalidad participativa más, aunque la
más importante.Se hace frente a la misma a través de
la democratización efectiva de los partidos políticos, de otorgar sentido efectivo y no meramente
ritual al acto electoral, de establecer un sistema de apertura o entre apertura
de listas o al menos la eliminación de las cerradas y bloqueadas y, en
definitiva, mediante una profundización efectiva en la democracia y sobre todo recuperando el prestigio de la
institución representativa por excelencia, el Parlamento, privado
progresivamente de poderes efectivos. El régimen democrático admite y tolera la
abstención como forma, aunque no técnicamente, de expresar el sufragio, y debe luchar por todos los medios por reducir el
abstencionismo estructural o no voluntario a través de mecanismos que faciliten
el acceso de todos a las urnas, así como fomentar la participación activa en la
vida pública.
Esta consideración de la abstención como derecho
legítimo de los ciudadanos, y que es índice de un estado de opinión tan
significativo como las mismas variaciones en el número de votos de las fuerzas políticas en liza, no puede
hacernos dejar de lado los efectos o consecuencias: por un lado, formula el
escepticismo respecto de las elecciones como forma más importante de la democracia representativa y por tanto respecto del nivel o
grado de consentimiento en un sistema político en el que el sufragio es el principal modo de expresión y elemento fundamental para la
integración funcional de los ciudadanos; disminuye asimismo la legitimidad de la decisión sometida a la consideración de los
electores en un referéndum o plebiscito, sin olvidar los efectos electorales puros en
cuanto que puede conducir asimismo, combinada con determinadas fórmulas electorales, a otorgar primas a los partidos mayoritarios
alterando así el sentido real del acto electoral. Ahora bien estos efectos del abstencionismo electoral, que se mantiene por lo demás dentro de límites
razonables, no justifican dar el paso de gigante que es proclamar la
obligatoriedad del voto sujeta a la potestad sancionadora de la
Administración en el supuesto de incumplimiento, pues la deliberación y
decisión del elector debe ser absolutamente libre de cualquier presión
o coacción externa y el voto obligatorio constituye una coerción incompatible
con la libertad de sufragio, tanto más cuanto se acompaña de sanciones, cuya
inoperancia no hace tampoco admisible aquél.
Vocablos
de referencia:
Comportamiento electoral
Elecciones
Participación política
Voto
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