DERECHO PROCESAL ELECTORAL:

LOS ACTOS PROCESALES EN MATERIA ELECTORAL

 

 

I.  Fundamentos jurídico‑constitucionales del proceso electoral. Concepto, naturaleza jurídica, tipo de proceso, fuentes y ámbito de aplicación

 

Si definimos sintéticamente al Derecho Procesal como el conjunto de normas referentes al proceso, pero considerando, como decía Carnelutti que éste, «en cualquiera de sus tipos, se sirve de medios cuya disciplina es el cometido de normas pertenecientes a alguno de los otros grupos», podemos deducir que el derecho procesal electoral es aquella rama del derecho procesal público que se expresa como el conjunto de normas positivas referidas a los requisitos, contenido y efectos del proceso electoral 2.

 

Ahora bien, abundando en lo anterior, conviene reflexionar sobre la distinta índole de las normas materiales del derecho electoral en relación con el objeto específico de lo procesal. En efecto, como dice Alcalá‑Zamora y Castillo, la diversidad de su índole puede fraccionar la jurisdicción en distintas ramas, produciendo una suerte de especialización de los distintos juzgadores, lo que implicaría una relativa división del Derecho Procesal en sectores diferentes. Ello no quiere decir que, «en todo caso, a un conjunto de normas sustantivas perfectamente diferenciadas corresponda una clase de proceso y sólo una, porque el paralelismo, por razones de múltiple índole, no se ha guardado en toda su pureza»3.

 

La no correspondencia entre normas electorales y proceso electoral puede producirse, en general, bajo los siguientes supuestos:

 

a)   que no exista proceso específico para sustanciar pretensiones fundadas en derecho electoral,

 

b)   que normas electorales funden pretensiones que deban examinarse en distintos procesos o,

 

c)   que en un mismo proceso actúen pretensiones fundadas en normas de diversa naturaleza.

 

Todo ello supone que, «para que exista una clase especial de procesos, no es decisivo que existan pretensiones fundadas en una clase especial de normas, sino que es necesario y suficiente que haya un grupo de pretensiones cuya actuación se confía a una clase especial de Organos de la Jurisdicción»4.

 

A.   Naturaleza jurídica

 

El proceso electoral se compone de un conjunto de elementos concatenados de tal forma que el anterior resulta presupuesto del siguiente, sin que se puedan concebir aislados los unos de los otros. Tal conjunto determina un procedimiento general que puede descomponerse en sus secundarios, por lo que las normas procedimentales del proceso electoral integran su esencia misma y poseen enorme importancia.

 

Por ello, el proceso electoral no permite actuar mediante procedimiento de cualquier tipo. En efecto, la índole material de las normas electorales –que ejecutan el cumplimiento de los valores superiores de la Constitución– por una parte, y por otra, los requisitos formales que exige en cuanto a celeridad y preferencia en la tramitación judicial –por cuanto se actúa en un supuesto improrrogable– determinan que el proceso electoral posea una cierta identidad procedimental, no siendo válida cualquier norma general, sino que debe actuarse mediante los procedimientos especiales que indica la propia Ley Electoral.

 

Como en la resolución de los contenciosos electorales los aspectos procedimentales tienen gran importancia, el legislador debe prevenir la existencia, junto con las normas específicas de procedimiento electoral, de otras de índole general propias del ámbito procedimental público. En este sentido, suele ser frecuente recurrir, en tanto que regla de reconocimiento, a lo que dispongan las normas de Procedimiento Administrativo que, así, transcienden su ámbito estricto para traducirse en ordenamiento procesal común5.

 

Sin embargo, gran parte de lo preceptuado en la normativa del Procedimiento Administrativo no es susceptible de una aplicación inmediata a lo electoral por razón de su objeto. Por ello, tales preceptos sólo serán aplicables en la medida en que el carácter de los Organos de la Administración Electoral lo consientan, y siempre y cuando no se opongan a la esencia material del proceso electoral. Y, aún en este supuesto, la aplicación de las normas contencioso‑administrativas al ámbito electoral deberá realizarse con suma prudencia, y atendiendo siempre a singularidades tales como las que se refieren a plazos, notificaciones, prueba, concreción de fallos, comunicación y ejecución de sentencias, etc.

 

B.   Tipo de proceso

 

Por los caracteres anteriores, podemos deducir que el proceso electoral es un auténtico proceso, y que las normas electorales fundamentan pretensiones que se deducen frente a la Administración y ante un órgano jurisdiccional. Ahora bien, en rigor no puede afirmarse que se trate de un proceso especial por la naturaleza de la jurisdicción a la que compete su conocimiento. Al atribuirse la competencia a la jurisdicción ordinaria –Salas de lo contencioso– hemos de convenir que se trata de un proceso común. Y no vale aducir que por la índole de los preceptos electorales, que facilitan el recurso al amparo constitucional, se trate de otro tipo de proceso. Cuando se pretende el amparo –sea éste admitido o desestimado– se produce una nueva situación procesal que se actúa frente a una jurisdicción distinta de la ordinaria, como es la constitucional.

 

C.   Fuentes

 

En sentido estricto, el derecho procesal electoral –como cualquier rama del derecho, en este caso del procesal público– tiene que partir obligatoriamente de la teoría general de las fuentes jurídicas, limitándose a precisar las especificidades que implica la correcta aplicación de aquéllas a su objeto.

 

Por ello, en sentido amplio, serán fuentes del derecho procesal electoral las normas de distinto rango que intervienen en la regulación del proceso, atendiéndose para su jerarquización a lo preceptuado en el Código Civil. Así, la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho serán las fuentes primigenias, recurriéndose por defecto a la jurisprudencia cuando faltare o no fueran suficientes las anteriores. En este orden, tendríamos:

 

1.   La Ley, que posee primacía sobre toda otra fuente y cuyo orden jerárquico vendrá impuesto en función de la jerarquía que ostente el Organo del que emane y, a idéntica o similar jerarquía, por la competencia que exprese, siendo su orden: a) la Constitución; b) las Leyes Orgánicas; c) las Leyes, Decretos Legislativos y Decretos Leyes; d) las Leyes de las Comunidades Autónomas [en el caso de los Estados que posean esta estructura territorial] y, e) los Reglamentos y, dentro de ellos, el orden impuesto por la jerarquía de los órganos. Es principio general que ninguna de estas normas contraríe las de rango superior.

 

2.   La Costumbre, que tiene valor subsidiario y sólo rige en defecto de ley aplicable.

 

3.   Los principios generales del Derecho que, al ser principios inspiradores de todo el orden jurídico, no cabe incluirlos en una clasificación jerárquica, estimándolos sólo en su expresión abstracta.

 

4.   La Jurisprudencia, tanto la jurisprudencia contencioso administrativa como, en su caso, la jurisprudencia constitucional, completarán el ordenamiento jurídico‑electoral mediante la doctrina sentada de manera reiterada.

 

5.   Ambito de aplicación: El ámbito de aplicación de las normas relativas al proceso electoral, sean directas, conexas o subsidiarias, vendrá determinado por:

 

      -     concretar el precepto adecuado para resolver el supuesto,

      -     verificar su sentido y el alcance que posee y,

      -     de darse el caso, averiguar el procedimiento para suplir su falta.

 

Esta idea general se concreta mediante las técnicas derivadas del uso de las normas de elección, de interpretación y de integración. Las normas de elección permiten escoger la disposición idónea, de entre varias, para ser aplicada a un problema concreto, pues bien pudiera ser que un mismo supuesto de hecho esté contemplado en normas distintas. Es, pues, una tarea compleja que exige analizar las distintas disposiciones para descubrir cuál contempla concretamente el supuesto6.

 

Las normas de interpretación, en lo que se refiere a lo procesal electoral, no plantean mayores problemas. La jurisdicción competente para examinarlas e interpretarlas corresponde a las Salas Electorales, allí donde existan, o a las de lo contencioso‑administrativo, cuyos Tribunales completarán el ordenamiento jurídico con la doctrina que establezcan7.

 

Mediante el uso de las normas de integración pueden resolverse dos problemas: los vacíos de la ley o ausencia de ley y la legislación supletoria.

 

Si bien no puede hablarse de lagunas jurídicas, por cuanto el Derecho se completa por la acción del juez, si puede haber vacíos, por cuanto la previsión del legislador no puede ser omnisciente. «Hay lagunas de Ley –no jurídicas– porque se reconocen casos en que es preciso salirse de la Ley y, abandonando los pretendidos procedimientos lógicos, buscar fuera de ella la solución’8. Considerando lo singular de la jurisdicción contencioso‑electoral, es normal que en procesos de esta índole surjan vacíos que deberán  obtener un complemento jurisprudencial para llenarse.

 

La legislación supletoria, en lo que se refiere al proceso electoral tiene, junto con la analogía, un valor eminentemente integrador. Así, en el modelo Español, en coherencia con los principios constitucionales y el desarrollo legislativo contemplado en la Ley Orgánica 5/85, del Régimen Electoral General, se remite a la legislación contencioso administrativa para la aplicación supletoria de las leyes procesales y, analógicamente a la civil para aquellos supuestos en los que no se cuente con una regulación especificada por la normativa sobre el proceso electoral.

 

II. El proceso electoral: Jurisdicción y órganos competentes.
El Ministerio Fiscal. Las partes procesales. La pretensión procesal electoral.

 

A.   Jurisdicción y órganos competentes

 

La generalidad de los ordenamientos coincide en encomendar la jurisdicción sobre la materia electoral a la Magistratura Ordinaria, ya tenga ésta carácter difuso o concentrado; es decir, ya se trate de un conjunto de órganos judiciales ordinarios, que operan según el principio de competencia –contencioso‑administrativa, civil, penal– o se trate de órganos ad hoc, tribunales electorales.

 

Así, por ejemplo y a tenor de lo preceptuado en el ordenamiento español (art. 112 Loreg), tras las modificaciones impuestas por la LO 8/91, la jurisdicción competente para conocer de lo contencioso electoral será la ordinaria, encomendándose tal acción a la Sala de lo Contencioso‑Administrativo del Tribunal Supremo para las Elecciones Generales o las del Parlamento Europeo, y a las correspondientes de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas en lo que se refiere a elecciones locales o autonómicas y en lo tocante a la proclamación de Presidentes de las Corporaciones Locales.

 

En su momento, los Juzgados de lo Contencioso Administrativo conocerán del recurso interpuesto contra los acuerdos de las Juntas Electorales sobre proclamación de candidatos y candidaturas –Loreg, art. 49,1–competencia ésta provisionalmente atribuida a las Salas de lo Contencioso de los TSJ de las Comunidades Autónomas, en virtud de la D.T.5ª de la Loreg y del art. 57 de la Ley 38/88 (de Demarcación y Planta).

 

Pese a la peculiaridad del caso y, en términos generales, podemos observar que:

 

a)   El requisito procesal de la jurisdicción se cumple satisfactoriamente por cuanto se otorga a un Órgano Judicial concreto y, dentro de él, se especifica que sea lo contencioso quien determine el procedimiento.

 

b)   Por la naturaleza de la jurisdicción competente se deduce el carácter común del proceso electoral, lo que no evita que, por motivo de su especificidad, al aplicar las normas orgánicas y procesales comunes se actúe atendiendo a lo peculiar de la materia sobre la que versa.

 

Sin embargo, en España, como en la mayoría de los ordenamientos europeos, la jurisdicción contencioso‑electoral no puede escindirse de la Contencioso‑Administrativa, a no ser que se modifique lo legislado en orden a proveer de una Magistratura Electoral, de cuyos actos sucesivos en la aplicación de las leyes electorales y en la sustanciación de recursos se vaya deduciendo una línea procedimental específica.

 

B.   El Ministerio Fiscal

 

Al Ministerio Fiscal, por su parte, compete la representación pública y la defensa de la legalidad, de manera expresa, en lo que se refiere al proceso contencioso‑electoral. La intervención en el procedimiento del Ministerio Público, sea cual fuere el tipo de recurso que se interponga, es congruente con la misión que se le encomienda, en el sentido de promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley. Es evidente que la Fiscalía actúa siempre en defensa de los principios expresados y no de la Administración, como sería la misión que correspondería a la Abogacía del Estado en un contencioso común.

 

C.   Las partes procesales

 

La pretensión procesal electoral. Como sabemos, el proceso se manifiesta «como un complejo de actividades de dos tipos de sujetos: unos, que discuten acerca de la conformidad de una pretensión con el ordenamiento jurídico, otros, que deciden acerca de esta conformidad y, en consecuencia actúan o se niegan a actuar la pretensión deducida. Aquellos sujetos son las partes del proceso. Su concepto se elabora en relación con el de pretensión procesal.

 

“Son partes procesales aquella que formula, y aquella frente a quien se formula la pretensión objeto del proceso”9.

 

En el proceso contencioso electoral, las partes procesales se asimilan a las propias del proceso contencioso‑administrativo y su capacidad procesal se deducirá de su singular capacidad jurídica, es decir, de la capacidad para ser titular de derechos y obligaciones de carácter procesal.

 

Por lo general, esto incide directamente sobre la cuestión de la legitimación activa, pero sin contradecir el de capacidad procesal, dado que cabría contemplar el supuesto de un candidato no proclamado –por cuestionarse su minoría de edad o su capacidad de obrar, p. ej.–, que podría perfectamente actuar su pretensión por medio de las normas previstas para suplir la incapacidad, sin que tal hipótesis le reste legitimación en causa. En este sentido, podríamos convenir que, como mínimo, estarán legitimados para interponer el recurso contencioso‑electoral, o para oponerse a los que se interpongan: a) los candidatos proclamados o no proclamados, b) los representantes de las candidaturas concurrentes en la circunscripción y, c) los partidos políticos, asociaciones, federaciones y coaliciones que hayan presentado candidaturas en la circunscripción.

 

En este sentido, el único requisito exigible para apreciar legitimación suficiente radica en haber participado efectivamente en el proceso electoral, presentando candidaturas y concurriendo al mismo, de tal manera que se satisfaga la apreciación del interés directo de la parte10.

 

D.  La pretensión procesal

 

Por otra parte, no cabe separar estos supuestos del carácter de la pretensión en el proceso electoral. La pretensión, en cuanto acto –pues no cabe concebirla como derecho– se manifiesta, en sentido general, como una declaración de voluntad por la que se solicita del órgano jurisdiccional una actuación frente a una persona determinada y distinta del autor de la declaración.

 

La pretensión procesal electoral no posee una naturaleza distinta de las que se formulan en cualquier otro proceso (a excepción del constitucional); ahora bien, al fundamentarse sobre una norma sustantiva de especial alcance y trascendencia jurídico política, como es la Electoral, manifiesta contenidos singulares que obligan a la jurisdicción competente a obrar conforme los requerimientos y exigencias que se deducen de la propia ley sin que, al aplicar otras normas con carácter supletorio, puedan contraerse sus principios.

 

En materia contencioso electoral, la pretensión, en cuanto que pretensión actora, y considerando que el sentido de la sentencia suele venir predeterminado por la Ley Electoral, sólo será idónea si solicita del tribunal uno de los fallos previstos en aquélla, lo que obliga a ceñir la petición a uno de los supuestos siguientes:

 

a)   declaración de la nulidad del acuerdo de proclamación de uno o varios electos y proclamación como tal de aquél o aquellos que se piense corresponda, y/o

 

b)   declaración de la nulidad de la elección y de la necesidad de efectuar una nueva convocatoria en la circunscripción, o de proceder a nueva elección del Presidente de la corporación local de que se trate.

 

Cualquier pretensión actora que no sea una de las indicadas, o las correspondientes expresadas por la legislación electoral, deberá provocar la inadmisión del recurso.

 

La pretensión se actúa siempre ante el órgano de la administración electoral que sea competente en el caso, mediante escrito de interposición de recurso contencioso‑electoral. Así, los responsables de los distintos órganos dependientes de la administración electoral deberán, en su caso, remitir a la Sala destinataria del recurso todo lo actuado, siendo esta providencia un acto debido donde no cabe discrecionalidad alguna por parte de la administración electoral. Sus agentes responsables no poseen, pues, la facultad de desestimar ningún recurso que se les presente, ni aún apreciando causas de inadmisibilidad manifiesta, debiendo, en todo caso, acordar su remisión a los órganos jurisdiccionales que sean competentes a tenor de lo que dispone la propia norma electoral, es decir, las correspondientes salas de lo contencioso‑administrativo o de los tribunales electorales.

 

III.    El acto procesal como procedimiento unificado

 

Iniciación, desarrollo, conclusión y efectos del proceso electoral. El acto electoral, en lo que concierne a lo contencioso‑electoral, puede concebirse como un procedimiento unificado.

 

En efecto, al afectar su materia a principios esenciales del orden constitucional y de la acción política, goza de las siguientes características procesales:

 

a) su iniciación, desarrollo y terminación se suceden sin que pueda transcurrir más tiempo del previsto por la ley,

 

b) se resuelven en una sola instancia sin que quepan recursos ulteriores respecto del fallo pronunciado y,

 

c) tienen carácter de urgentes y gozan de preferencia absoluta en su tramitación por las salas correspondientes.

 

Los actos jurisdiccionales relativos al proceso contencioso‑electoral pueden esquematizarse a través de las correspondientes fases de iniciación, desarrollo y terminación:

 

1.‑ Iniciación, que recoge la fase de interposición del recurso ante la Administración Electoral y su obligada remisión a la sala correspondiente, junto con todo el expediente electoral y practicando las notificaciones necesarias para que las partes puedan, en el plazo previsto, comparecer ante la sala.

 

2.‑ Desarrollo que, a su vez, engloba las siguientes fases: a) de recepción, donde se produce la recepción del expediente por el tribunal correspondiente. b) de traslado, que se verifica al remitir lo actuado al Ministerio Fiscal, que actuará en defensa de la legalidad y no de la Administración, y a las partes, poniendo de manifiesto el expediente electoral y el informe de la Administración Electoral para que formulen, mediante comparecencia, las alegaciones que estimen oportunas, acompañando los documentos que a su juicio puedan servir para apoyar o desvirtuar los fundamentos del recurso, así como solicitar el recibimiento a prueba y proponer aquéllas que se estimen oportunas y, c) de prueba, que se realiza una vez transcurrido el período de alegaciones y que puede acordarse de oficio o a instancia de parte, de forma tal que el tribunal reciba a prueba o practique las que se declaren pertinentes.

 

3.‑ Terminación: el proceso contencioso‑electoral concluye, una vez terminado el período probatorio, con la sentencia a que hubiere lugar, que habrá de pronunciar alguno de los fallos contenidos en la ley, siendo éstos, con carácter general, los siguientes:

 

a)   Inadmisibilidad del recurso, lo que implica desestimar la pretensión,

b)   validez de la elección y de los electos proclamados,

c)    nulidad de la elección de uno o varios electos y proclamación en su lugar de los que corresponda y,

d)   nulidad de la elección celebrada y necesidad de efectuar nueva convocatoria para la elección.

 

En todo caso, es regla general no proceder a declarar nula una elección cuando el vicio del procedimiento no sea determinante absoluto del resultado de la misma. En este sentido, la jurisprudencia sobre nulidades se caracteriza por: a) presumir la legalidad de los actos de la administración electoral y por ausencia de formalismo; b) conservar todo aquello que no habría variado de no haberse producido la infracción; c) exigir que las infracciones sean de suficiente entidad y calidad para justificar la anulación y, d) para proceder a la anulación, exigir que las infracciones alteren el resultado de la elección de forma que se produzca un falseamiento de la voluntad popular.

 

La sentencia, cualquiera que sea el fallo que contenga, es firme, obliga a su exacto cumplimiento y agota la vía jurisdiccional, sin que frente a ella quepa recurso contencioso alguno, ni ordinario ni extraordinario, salvo el de aclaración. En todo caso, no impide la vía del recurso de amparo constitucional.

 

Para concluir, es conveniente reflexionar sobre algunos de los aspectos de este procedimiento específico.

 

La actividad de la Administración Electoral se entiende como servicio público por cuanto tiende a la satisfacción de un derecho como es el de sufragio, vinculado sustancialmente al interés general. Y tal calificación viene determinada tanto por el fin último al que obedecen, como por la forma en que se satisface tal servicio. En este sentido, la rapidez, agilidad y flexibilidad que permiten satisfacer la necesidad pública de las elecciones, mediante las cuales y por el ejercicio del derecho de voto se produce la participación de los ciudadanos en los Organos del Estado, justifica el carácter urgente y gratuito de los actos procesales electorales y de las actuaciones con ellos relacionadas.

 

Así, por ejemplo, el interés público de las elecciones justifica una especial exención impositiva respecto de ciertos actos jurídicos, pero no por ser un derecho subjetivo del elector, sino por los fines públicos que pretende o, en otras palabras, para evitar cualquier impedimento que pueda obstaculizar el ejercicio de un derecho fundamental como es el del sufragio.

 

Similares reflexiones caben en lo relativo al carácter urgente y prioritario de estos procesos pues, en general, las especiales circunstancias que caracterizan al proceso electoral tienen como finalidad el cumplimiento y la tutela de los valores superiores enunciados por la propia Constitución.

 

 

Vocablos de referencia:

 

Elecciones

Elector

Jurisprudencia electoral

Proceso electoral

 

Bibliografía:

 

Aguirre Godoy, Mario: Derecho procesal civil, Editorial Universitaria, Guatemala, 1973.

Alcalá‑Zamora, Nieto: Derecho Procesal Civil. Madrid, 1977.

Alvarez Conde, E.: “Los principios del Derecho Electoral. Rev. del Centro de Estudios Constitucionales. Nº 9. Madrid, 1991.

Martín Rebollo, Luis: Notas sobre el recurso contencioso‑electoral y otros temas de de-recho electoral.

González Pérez: “Administración Pública y libertad”. REDA, Cívitas, Nº 12, México, 1971.

____________: “El recurso contencioso electoral”. En Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario. Nº 3, Madrid, 1991.

Pastor, A: El régimen jurídico del proceso electoral en las Cortes Generales, Vol. I. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid,1987.

 

                                                            Juan Carlos GONZÁLEZ

 

 

NOTAS

 

1         Carnelutti: Sistema de derecho procesal civil. Buenos Aires, 1944.

2         González Pérez, J.: Derecho procesal constitucional. Civitas, Madrid, 1980. Asimismo: Derecho procesal administrativo. Madrid, 1964.

3         Guasp, J.: Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Civil. Madrid, 1943.

4         Idem.

5         Cf. art. 116,2 y 120 de la Ley Orgánica 5/85, ‑ régimen electoral general; ver también in extenso, lo relativo al contencioso electoral. En general, la Ley 30/92, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

6         Guasp, J.: «Comentarios...», ya cit.

7         González Pérez, J.: «Derecho Procesal Administrativo», ya cit.

8         De Castro, J.: Derecho Civil». Vol. I, Valladolid, 1942.

9         En este sentido, González Pérez, J.: Derecho procesal Constitucional, y Guasp, J.: La pretensión procesal, ambos ya cit.

10       La legitimación activa en materia de procesos electorales se entiende de manera extensiva y tiene un carácter muy amplio. En efecto, se acepta comúnmente que basta para alcanzarla que se pruebe interés directo de la parte, lo que se aprecia «siempre que por la anulación del acto o actos impugnados, el recurrente obtenga un beneficio real». Por lo que se refiere a la nula influencia de los resultados electorales en orden a apreciar legitimación, podemos entender que la legitimación activa se reconoce a los representantes de las candidaturas proclamadas o concurrentes en el distrito, sin que influya el número de votos válidos o no válidos obtenidos por tal candidatura.