ESCRUTINIOS

I. Concepto

La definición del concepto de escrutinio resulta ciertamente problemática. La mayoría de los autores coincide al sostener que el escrutinio consiste en el recuento de los votos¹; sin embargo, se le suelen adicionar calificativos tales como: «medio para determinar el resultado de las elecciones»²; «conjunto de actos electorales que regulan el resultado de las elecciones»³; «calificación del sufragio»⁴, etc.

En realidad, el escrutinio consiste en una contabilización de los elementos que se relacionan directamente con la emisión del voto, el cual se lleva a cabo en diversas instancias o etapas. La primera se realiza en las mesas receptoras del voto, llevándose a cabo las subsecuentes etapas en órganos electorales de mayor jerarquía y cuya competencia se extiende a dimensiones territoriales más amplias que las etapas inferiores.

El proceso que se lleva a cabo en la etapa electoral del escrutinio no solamente incluye un simple recuento de votos emitidos –el que sin duda es el recuento más importante–, sino también el referido al número de electores que votó en cada casilla, al número de los votos emitidos a favor de cada uno de los partidos o candidatos, al número de votos blancos y anulados, así como al número de las boletas sobrantes de cada elección, etc.

Es importante observar que la labor de contabilización de votos necesariamente implica una valoración previa de los mismos, toda vez que se deben diferenciar cuáles de ellos son capaces de producir efectos jurídico-políticos plenos, efectos jurídico-políticos relativos y aquellos que no son capaces de producir efecto jurídico alguno. En este sentido la cuantificación de votos que se lleva a cabo mediante el escrutinio supone una calificación y valoración jurídico-política de los mismos, cuyo resultado deberá producir efectos vinculantes para el destino de la elección. La simple contabilización de los votos sin su valoración no sería posible en el proceso escrutador, ni podría producir el resultado que por su naturaleza debe producir, es decir, el cálculo aritmético sobre el sentido en que se ha expresado la voluntad ciudadana y la vinculación a ésta de determinados efectos jurídico-políticos⁵.

Existe cierta confusión en el uso de los términos «cómputo» y «escrutinio», a los que, en algunas ocasiones, se les considera sinónimos. En nuestra opinión y de acuerdo a lo expresado anteriormente, el concepto de «cómputo» sería más restringido que el de escrutinio, pues en tanto que el cómputo se restringe a la simple labor cuantificadora, el escrutinio se refiere además a una labor calificadora. Es decir, a todo el conjunto de actos mediante los cuales se contabiliza, se valora y califica el voto y se derivan sus consecuencias jurídico-políticas.

Los escrutinios constituyen la fase final del proceso electoral, con la cual se concluye un complejo conjunto de actividades interrelacionadas, tanto de carácter institucional-formales como técnico-administrativas. Estas actividades se llevan a cabo con base en diversas normas legales que tienen como finalidad primordial determinar el sentido en que se ha manifestado la voluntad del cuerpo electoral, emitida en el ejercicio del derecho de sufragio⁶.

Las actividades que se llevan a cabo en el proceso mediante el cual se valora y cuantifica el voto no son objeto de cuestionamiento en las democracias altamente desarrolladas. En cambio, en algunos países de América Latina, que no pueden preciarse de contar con una tradición de elecciones competitivas o que atraviesan crisis políticas, las mismas son frecuentemente puestas en duda por lo que hace a su capacidad para reflejar el sentido auténtico de la voluntad ciudadana expresada mediante el voto.

La experiencia política de la región ha llegado a demostrar que el proceso escrutador bien puede producir resultados que poco tienen que ver con los votos depositados en las urnas, a tal grado, que no sin razón se ha llegado a opinar: «la oposición puede ganar las elecciones, pero los escrutinios los gana el gobierno», o dicho en otras palabras: «quien escruta elige»⁷.

En el marco de los procesos de redemocratización en Sudamérica y democratización en Centro América, que tuvieron lugar en los años ochenta⁸, la problemática electoral como método técnico e instrumento legitimador del poder político cobró significativa importancia. Estos procesos hicieron necesaria la labor legislativa, tanto en lo que hace a la emisión de nuevas leyes electorales, como en cuanto a las reformas constitucionales y legales de la legislación ya existente. El objeto de este nuevo marco legal fue y sigue siendo básicamente perfeccionar el sistema sustantivo electoral y los procedimientos electorales, ésto es: la configuración del personal y de métodos técnicos para reducir al mínimo las posibilidades de fraude.

II. Sistemática del proceso escrutador en América Latina

En forma general y a manera de síntesis, el escrutinio entendido como la valoración tanto cuantitativa como cualitativa del voto se constituye en un proceso técnico y jurídico-administrativo, que se caracteriza por llevarse a cabo en etapas, las cuales podemos agrupar en tres categorías (preliminar, intermedia(s) y definitiva).

La etapa preliminar se lleva a cabo por regla general en las mesas de votación una vez concluida la votación; la o las intermedias –si las hay– son realizadas por órganos electorales de mayor jerarquía, representantes bien sea de una unidad geográfica-política y/o electoral, a los que les corresponde, básicamente, el trabajo cuantitativo (totalización) de los votos escrutados por un determinado número de mesas. La etapa definitiva del escrutinio es la actividad integrante del proceso, en la cual se lleva a cabo la acción final de cuantificación y cualificación de los votos correspondientes a una elección en particular. Por regla general, esta etapa es realizada por el órgano electoral de mayor jerarquía ya sea a nivel nacional o local, dependiendo del tipo de elección y de las circunscripciones electorales respectivas.

Todo proceso requiere de medios y mecanismos de control que garanticen su eficiencia y en el caso del proceso escrutador aun más de objetividad, en la medida en que dicho proceso tiene por finalidad determinar en última instancia el sentido en que se ha manifestado la voluntad del electorado.

Los medios y mecanismos de control que por regla general caracterizan el proceso escrutador tienen que ver con la organización y composición de los órganos encargados de llevarlo a cabo; la documentación electoral –actas de escrutinio su transporte y distribución–, la comunicación y publicación de resultados tanto parciales como generales, y la posibilidad de fiscalización de las partes comprometidas, entre otros.

Cuadro No. 1: Síntesis del proceso escrutador

P R O C E S O	Etapas	Los escrutinios	Medios y mecanismos de Control / Objetividad
		Preliminar (Mesas)	- Composición órganos escrutadores
		Intermedia	- Actas de escrutinio - Comunicación y publicación de resultados
		Definitiva	Posibilidades de fiscalización, etc.

Como se puede observar, el proceso escrutador se lleva a cabo en diversos niveles o etapas, las que se encuentran interdependientemente relacionadas.

Desde un punto de vista legal, según se desprende de las legislaciones comparadas, existen determinados elementos en materia de escrutinio que representan constantes generales en esta materia⁹. Así, en todos los casos, se establece la realización del escrutinio en diversas etapas o fases, las que se ejecutan por diferentes órganos.

A. Escrutinios preliminares

En la primera etapa escrutadora se llevan a cabo los escrutinios preliminares. Estos quedan a cargo de las mesas de escrutinio, quienes los realizan, una vez cerrada la votación, en un acto en donde normalmente se acepta la presencia de los representantes o fiscales de los partidos políticos. Las actividades características de esta etapa son básicamente valoración, contabilización y clasificación de los votos depositados en las urnas. Los resultados del escrutinio se asientan normalmente en un acta, siendo autorizado, en la normalidad de los casos, la expedición de copias o certificaciones de las mismas.

B. Escrutinios intermedios

Los escrutinios intermedios son conocidos en la mayoría de los países. Puede existir una o varias etapas de escrutinios intermedios. El objeto de este tipo de escrutinios es llevar a cabo la totalización de los resultados que corresponden a circunscripciones electorales que abarcan los distritos correspondientes a un número determinado de mesas o áreas electorales. En todo los casos se exige la elaboración de un acta de escrutinio en donde se deben asentar los resultados de la correspondiente actividad escrutadora.

C. Escrutinios definitivos

Los escrutinios definitivos tienen por objeto la totalización general de los resultados electorales correspondientes a toda una circunscripción. La realización de este tipo de escrutinio corresponde normalmente al órgano electoral supremo en cada país o circunscripción electoral correspondiente. Sólo en aproximadamente la mitad de los casos se exige la elaboración del acta de escrutinio para este tipo de escrutinio.

D. Mecanismos de control

Como medios de control legal por cuanto hace al cumplimiento de las normas relativas al escrutinio, las legislaciones estudiadas ofrecen recursos de primera y de segunda instancia, los cuales básicamente pueden ser hechos valer por los partidos políticos. El efecto de estos recursos puede dar lugar a la anulación de la votación llevada a cabo ante la mesa, o bien de la votación general, de manera total, o bien de manera parcial.

Por cuanto a los criterios previstos para la valoración de los votos en todos los países se conocen los criterios de voto válido y de voto nulo. El criterio de voto en blanco se conoce en casi todos los países, en tanto que los de voto impugnado, observado y recurrido permanecen como excepcionales. En casi todos los países sólo los votos válidos son capaces de producir efectos tanto directos como indirectos en el resultado de la elección. Excepcionalmente los votos en blanco e incluso los nulos pueden producir efectos indirectos en el resultado de la elección.

E. Organos encargados del escrutinio

Desde un punto de vista más general se puede además destacar que tanto la organización como la realización de los escrutinios recae básicamente en los órganos electorales o, como se ha dado en llamar en algunos de los casos, en el Poder Electoral. La única excepción al respecto la presenta Colombia en la medida en que quienes realizan los escrutinios no son directamente los órganos electorales, sino comisiones especiales de ciudadanos, de carácter temporal, designadas para tal efecto, y apoyadas y supervisadas por la organización electoral, mientras que en el resto de los casos son los miembros ya permanentes o temporales de la organización electoral los encargados de llevar a cabo su realización.

F. Centralización o descentralización del proceso escrutador

En cuanto a la forma de la realización de los escrutinios, se puede observar una centralización o descentralización en su ejecución. Es decir, mientras que en unos países el escrutinio definitivo de las elecciones es compartido entre diferentes órganos electorales (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela), en otros recae única y exclusivamente en el órgano electoral superior (Costa Rica, Chile, El Salvador, Honduras y Nicaragua). Esto a pesar de que en algunos casos, su ejecución esté supeditada a la intervención del Congreso (Argentina, Bolivia, México y Paraguay).

G. Reflexiones

De acuerdo a lo observado por lo que hace a la comparación sistemática de la regulación de los procesos escrutadores contenida en las leyes electorales de la región analizadas, es posible precisar algunos de los aspectos generales de la legislación electoral, por cuanto hace a las normas relativas al escrutinio. No obstante, no resulta posible clasificar las leyes electorales en estudio basándose en grupos o tendencias que nos permitan a nivel general diferenciarlas como eficientes o no eficientes.

Lo anterior se debe a que las leyes electorales son sólo uno de muchos factores que hacen posible el cumplimiento de los principios democráticos. El contexto socio-político en que las legislaciones electorales son puestas a prueba, influye de manera decisiva en el éxito o fracaso de la aplicación de las normas que regulan el escrutinio, así como de la realización de los objetivos que las mismas persiguen.

Adicionalmente se puede señalar que las legislaciones de los países en estudio no nos permiten establecer principios firmes de clasificación basándose en los criterios institucional-formales y técnico-administrativos, inherentes al proceso escrutador, debido al hecho de la gran cantidad de posibilidades de combinación que ofrece el derecho electoral para cada aspecto específico del escrutinio. En cada país se ha adoptado una combinación específica, que nunca resulta igual a la existente en otro país, toda vez que en todo caso se ha buscado que las normas correspondientes ofrezcan solución a la específica problemática del país en cuestión. De esta forma, a la heterogeneidad de factores socio-políticos corresponde una heterogeneidad de normas sobre el escrutinio.

Para poder advertir cómo la aplicación de las mismas normas de escrutinio en diversos países no debe necesariamente dar lugar a los mismos resultados, y que a la aplicación de diferentes normas no necesariamente corresponden diferentes resultados, sirven como ejemplo los casos de Costa Rica, Venezuela y Chile. Estos tres países pueden preciarse de contar con procesos escrutadores que gozan de confiabilidad y credibilidad. Sin embargo, sus legislaciones ciertamente son diferentes una de la otra. Así entonces, en tanto que en Chile el escrutinio primario lo llevan a cabo sólo el presidente y secretario de la mesa, en los otros dos países los escrutinios preliminares los llevan a cabo todos los miembros de la mesa. En tanto que en Costa Rica la entrega de la documentación electoral correspondiente a la primera etapa se lleva a cabo mediante un órgano que no participa en el proceso escrutador, en los otros dos países dicha entrega se lleva a cabo de forma directa por la autoridad que ha realizado el escrutinio de primera instancia. En tanto que en Venezuela no se conoce el criterio de los votos en blanco, en los otros dos países sí. En Costa Rica no se conocen etapas intermedias, ni por lo que hace a la elección presidencial, ni en cuanto a la elección de diputados; en cambio en Chile se conoce una etapa intermedia para cada una de dichas elecciones y en Venezuela se prevén tres etapas intermedias para la elección de presidente y dos para la de diputados. En Costa Rica y Chile es el mismo órgano el que lleva a cabo el escrutinio definitivo de todo tipo de elecciones generales; en Venezuela es preponderantemente un órgano el que realiza los escrutinios definitivos, pero no exclusivamente. En Costa Rica el órgano electoral superior se organiza en forma de tribunal; en tanto que en Venezuela dicho órgano escrutador supremo se organiza como órgano administrativo.

Los anteriores ejemplos son ilustrativos para comprender la real importancia que juegan los factores socio-políticos en el éxito de la aplicación de las normas electorales que tienen que ver con el escrutinio, y para comprender que sólo con base en el conocimiento de las interrelaciones que se presentan entre los contenidos normativos y la específica estructura socio-política, puede tener éxito la ingeniería electoral en materia de escrutinio.

III. La automatización del escrutinio

La demora en la realización de los escrutinios ha sido vista en la normalidad de los países en comparación como un vicio en el funcionamiento de los mecanismos electorales¹⁰. «La rapidez del escrutinio y su inmediata comunicación a la opinión pública ha pasado a ser un elemento fundamental en el éxito o fracaso del régimen electoral. Un escrutinio lento que divulgue datos en forma incompleta o con errores, produce de inmediato el descrédito de todo el proceso, aunque en muchos casos pueda ser injusto, ya que no todos los países gozan de instrumentos tecnológicos que les permitan dar estos resultados con total eficiencia»¹¹.

La aceleración hasta el extremo de lo posible del cómputo de los votos de tal forma que los resultados se puedan dar a conocer a la mayor brevedad posible, se plantea como un reto de todo proceso escrutador que quiera ganar en legitimidad y confiabilidad. Así por ejemplo, en Chile, con motivo de las elecciones del 14 de diciembre de 1989, el hecho de que haya informado el Gobierno la misma noche de la elección sobre los resultados del 95% de los votos emitidos, cuya tendencia coincidió con las cifras definitivas entregadas en los siguientes días, fue interpretado por la opinión pública como una muestra clara de que los mecanismos electorales eran dignos de confianza¹². En cambio, en las elecciones presidenciales de 1988 en México, el Gobierno no pudo informar sobre los resultados electorales en la brevedad que previamente había prometido, con el pretexto de que la red del sistema de cómputo que habría de servir para tal efecto se había caído, hecho que contribuyó a acrecentar las sospechas de fraude electoral en contra del candidato de la oposición Cuauthemoc Cárdenas¹³.

Precisamente, para contribuir a dicha exigencia de rapidez y eficacia en relación con la contabilización de votos y emisión de los resultados, se han introducido los sistemas computarizados, tanto para totalizar los votos recibidos por las mesas, como para la recepción de los mismos. Los sistemas de informática fueron utilizados con excelentes resultados en las elecciones presidenciales de Brasil de 1986 y en las elecciones locales de Ecuador en 1990¹⁴.

Vocablos de referencia:

Funcionarios electorales

Jornada electoral

Mesas de votación

Proceso electoral

Resultados electorales

Sufragio

Voto

Bibliografía:

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Ruiz Navarro Pinar, José Luis: “Escrutinios”, en Diccionario Electoral, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, CAPEL, San José, Costa Rica, 1989.

Beatriz FRANCO CUERVO

NOTAS

1 Por ejemplo, véase: Pastor, Manuel: Ciencia Política, McGraw-Hill, Madrid, 1994. Pág. 271; Hernández Becerra, Augusto: El Régimen Electoral Colombiano, UNAM, Costa Rica, 1986. Pág. 56.

2 Así por ejemplo: IIDH/CAPEL: Legislación Electoral Comparada: Colombia, México, Panamá, Venezuela y Centroamérica, Volumen II, San José, Costa Rica, 1989. Pág. 336.

3 Así por ejemplo: Ruiz Navarro Pinar, José Luis: “Escrutinios”, en Diccionario Electoral, IIDH/CAPEL, Costa Rica, 1989. Págs. 273-279.

4 Así por ejemplo: Art. 101, Ley Electoral de Argentina del 18 de agosto de 1983, sometido a modificaciones introducidas por leyes 23.247, 24.012 y 24.444.

5 Antillón Montealegre, Walter: Legislación Electoral: Nicaragua, UNAM, Costa Rica, 1986. Pág. 313.

6 Véase: Ruiz-Navarro, José Luis: Op.cit. pp. 273-279.

7 Lehr, G. Volker., 1981 Der mexikanische Autoritarismo, München, Band 8, Pág. 189.

8 1979 Ecuador, 1980 Perú, 1982 Bolivia, 1983 Argentina, 1985 Brasil y Uruguay, 1989 Chile y Paraguay, 1984/90 Nicaragua y El Salvador.

9 Compárese: Franco-Cuervo, Beatriz: “Escrutinio: mecanismo y control”, en Tratado de Derecho Electoral Comparado, México, Fondo de Cultura Económica, 1998. Págs. 589-630.

10 Compárese, por ejemplo: “Paraguay. Elecciones municipales del 26 de mayo de 1991”, Boletín Electoral, IIDH/CAPEL V. pág. 29; “Balance de una Década”, en: Elecciones y Democracia en América Latina, IIDH/CAPEL, San José, 1990. pág. 672; Venezuela. Diario El País del 7 de diciembre de 1993.

11 Instituto de Estudios para la Transición Democrática: “Balance General de los Comicios Federales de 1991”, en: Perfil de la Jornada, Suplemento Especial, Jueves 24 de Octubre de 1991. México. Pág. 3.

12 Fernández Baeza, Mario: Elecciones Generales del 14 de Diciembre de 1989, Boletín Electoral, CAPEL, Enero-Julio-Diciembre 1989, Costa Rica. Pág. 61.

13 La rapidez del escrutinio y su rápida comunicación ha pasado de ser un factor más del proceso electoral para convertirse en una de las características o elementos indispensables para el buen funcionamiento de la democracia, tal como lo manifiesta el escritor mexicano Carlos Fuentes al afirmar: «democracia» significa ... elecciones limpias, instituciones electorales independientes, credibilidad en los resultados y rápida comunicación de los mismos. ..», en: El País, jueves 2 de diciembre de 1993, pág. 13. Madrid - España.

14 Compárese para el caso de Brasil: «El uso de lo sistemas de computación en los procesos electorales», Lima Aragao, Antonio, en CAPEL V/91, pág. 547 y Ecuador: «Informe al H. Congreso Nacional de la Corte Nacional Electoral sobre las elecciones generales de 1993», pág. 34.