FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

 

 

I.  Introducción

 

Esenciales en la democracia para el ejercicio de los derechos políticos, la participación ciudadana y la expresión del pluralismo de la sociedad, los partidos políticos se han convertido en los canales casi exclusivos mediante los cuales los electores concurren a escoger a los gobernantes. Especialmente en ese proceso, los partidos incurren en altos gastos cuyo financiamiento corre por cuenta del Estado, de sus afiliados o de terceros.

 

El financiamiento de los partidos políticos consiste en el conjunto de recursos económicos para el cumplimiento de los fines previstos en el ordenamiento jurídico. En algunos países a la regulación sobre el financiamiento se le confiere rango constitucional. En particular, las constituciones latinoamericanas así lo consagran. Los códigos electorales o las leyes específicas de partidos políticos desarrollan de modo complementario el marco jurídico de esa actividad con sus controles y sus prohibiciones.

 

II. Características generales del financiamiento de los partidos políticos

 

A.  Principios generales sobre el financiamiento

 

El financiamiento de los partidos políticos, independientemente del origen de los fondos, debe sujetarse a determinados principios: publicidad en la contabilidad y en el origen de los fondos, austeridad, legalidad, igualdad de oportunidades entre los participantes, el respeto de los derechos de los partidarios para conocer el monto y la fuente del financiamiento y la garantía de libertad e igualdad entre los distintos grupos políticos.

 

1)   La publicidad en las contabilidades y en el origen de los fondos permiten el conocimiento, la claridad y la transparencia de esos fondos y su repercusión en las candidaturas en el seno de los partidos, donde muchas veces se desplaza la competencia electoral. También afecta las decisiones que se adopten. Por ello, se requieren normas claras y precisas que le posibiliten a la sociedad conocer quiénes financian a los partidos políticos cuando el dinero es obtenido mediante contribución de los particulares. Cuando el financiamiento es privado conviene conocer también las personas que contribuyen a los distintos grupos dentro de los partidos y el monto de ese aporte. De ese modo, en ciertos casos se explican las razones por las cuales se nombra a los titulares de determinados cargos y los motivos de la adopción de algunas políticas.

 

2)   La austeridad en los gastos, con campañas racionales de plazos cortos y con igualdad de oportunidades entre los contendientes, constituye otro importante principio que debe respetarse para que el proceso electoral no se convierta en derroche irresponsable de dinero, con gastos exagerados e innecesarios.

 

3)   Los controles eficientes, internos y externos que le den garantías al país y a los ciudadanos de que las actividades políticas se realizan con equilibrios entre un gasto razonable y un ingreso suficiente, ambos fácilmente comprobables. Los fondos privados son lícitos, cuando los intereses perseguidos son legítimos y se realizan de modo transparente. La aparición de fondos provenientes del narcotráfico justifica las medidas tendientes a hacer más rigurosos los controles.

 

4)   Los derechos de los afiliados a conocer los gastos e ingresos de su partido y los mecanismos mediante los cuales la información se pone en práctica.

 

5)   La legalidad del ingreso y del gasto en el caso de fondos provenientes del sector público. La comunidad tiene el derecho de saber cuál es la utilización y el destino de esos fondos, en razón del presupuesto aprobado y de los criterios previstos en el ordenamiento jurídico como actividad electoral susceptible de sufragarse con esos fondos. La legalidad del ingreso y del gasto supone una determinación de los criterios que lo justifiquen (motivo del ingreso y del gasto), el contenido (actividades autorizadas y obviamente relacionadas con la actividad partidaria y electoral), la finalidad lícita y un determinado procedimiento que obviamente no ha de convertirse en burocrático, pero que garantice la transparencia y la publicidad de los ingresos y de los gastos.

 

6)   El respeto a la igualdad y a la proporcionalidad del financiamiento entre las distintas fuerzas que participan en el proceso. En ese sentido, tienen derecho al financiamiento tanto los partidos nuevos como los que han participado en anteriores contiendas electorales. En igual sentido se abre la posibilidad a organizaciones no partidistas.

 

B.   Objeto y diversos criterios del financiamiento

 

Cuando el financiamiento es público, la suma que aporte el Estado se distribuye entre los distintos partidos que toman parte en la elección, en estricta proporción al número de votos obtenidos en las elecciones anteriores. De ese modo, se pretende la equidad en cuanto al destino de cada partido sobre la base de su apoyo electoral. Sin embargo, con ese criterio quedarían por fuera los nuevos partidos. Ese tema debe resolverse con normas, por ejemplo, que permitan destinar un porcentaje para distribuirlo entre los partidos que por primera vez participan en las elecciones.

 

El Estado contribuye a solventar los gastos de los partidos políticos en los procesos de elección a cargos públicos, así como para el funcionamiento permanente de sus órganos de dirección, ejecución y control. Especialmente, un porcentaje de esa ayuda debería destinarse a la capacitación de sus dirigentes en los temas de interés nacional y en la defensa de los valores democráticos. Los gastos que justifican los partidos políticos para obtener la contribución estatal son aquellos dirigidos a sus actividades de organización, dirección, censo y propaganda. Solo se reconocen los gastos por propaganda en que incurran los partidos, de conformidad con lo previsto en el ordenamiento electoral. Otro criterio relevante para el financiamiento permanente puede consistir en el número de representantes en el parlamento, como se utiliza en España.

 

Sin duda para participar en los procesos, los partidos políticos tendrán derecho a que se les adelante hasta un determinado porcentaje de la contribución estatal o la totalidad, según la legislación.

 

Además de la contribución del Estado, los partidos políticos se financiarán por las cotizaciones ordinarias o extraordinarias que efectúen sus afiliados, por las donaciones, por las asignaciones testamentarias y por los frutos o productos de los bienes de patrimonio. Como se indicó, las contribuciones privadas se limitarán a un determinado monto, a las actividades y demás restricciones indicadas por la ley. Las legislaciones latinoamericanas, en general, aceptan un financiamiento mixto, público y privado (16 países). Por excepción se acepta solo el público, como el caso de Chile y Perú (indirecto mediante acceso a los medios de comunicación) o solo privado, como en República Dominicana.

 

El Estado, aunque no exclusivamente el Estado, pretende contribuir con esos gastos para cumplir con dos principios fundamentales: libertad de participación e igualdad de condiciones. Algunos sectores alegan con ingenuidad, ignorancia o interés que el Estado no debería ser el contribuyente de los partidos políticos y muchos menos el único, por razones de economía y de costos. Pero descartada por irreal la propuesta del financiamiento popular, aquél conformado por contribuciones de monto limitado por los partidarios, cabe aceptar como inevitable el financiamiento del Estado. Los grupos económicamente fuertes financian muchas veces a los partidos para después, a la hora de tomar las decisiones gubernamentales, reclamar las cuotas de poder correspondientes a sus aportes. Cuando la aportación de esos sectores es desmedida y no se conoce quien la hace, esa contribución puede convertirse en peligrosa. Sin embargo conviene mantener la financiación privada dentro de diversas modalidades y límites. Por ejemplo, las donaciones privadas son una fuente legítima de financiamiento que, como en el caso de Alemania, es fomentada por el Estado mediante un sistema de desgravación fiscal limitada a ciertas sumas (6.000 DM por persona) y a partir de determinada cantidad, deben hacerse públicas. Todos estos sistemas tienen que complementarse con un control idóneo que incluya prohibiciones y sanciones adecuadas, previstas en el respectivo ordenamiento jurídico electoral.

 

En efecto cuando el Estado no financia a los partidos políticos se abre una posibilidad todavía más peligrosa: el dinero ilícito, proveniente del narcotráfico o de otras fuentes igualmente nocivas. El ejemplo colombiano y de otras naciones advierten ese peligro; las denuncias contra diputados, fundadas o infundadas, son motivo de preocupación y de reflexión. En la contienda política para elegir a los candidatos a diputados, determinados contribuyentes aportan dinero ilícito, financian los procesos y con posterioridad reclaman «ayudas» o favores. De ahí que la solución menos mala y en definitiva menos peligrosa y más democrática, se orienta hacia la contribución mixta (estatal y privada), con algunas garantías de igualdad de oportunidades y de libertad de participación. Mantener la democracia tiene un precio; las contribuciones del Estado para los procesos electorales de carácter nacional e interno de los partidos políticos, resultan a largo plazo más convenientes que otras aparentemente menos costosas, pero de alto riesgo para la estabilidad y legitimidad democráticas.

 

En cuanto al monto asignado puede ser predeterminado o variable, e incluso no determinado. En este último caso se fija sobre la base de criterios que sufren modificaciones o actualizaciones periódicas.

 

C.   La barrera legal y el financiamiento de los nuevos partidos

 

En algunos países se establece una barrera legal para recibir la contribución estatal. No la reciben los partidos que inscritos en escala nacional, no obtienen por lo menos un porcentaje de los sufragios válidamente emitidos en escala nacional o en su caso los inscritos a escala provincial. Esta barrera puede afectar a los partidos pequeños. En el caso de que los partidos políticos a los cuales se les adelantó parte de la contribución no logren el porcentaje establecido, deberán devolver lo recibido o perder las garantías previstas.

 

Un porcentaje de la contribución estatal se debe destinar a los nuevos partidos políticos así como a aquéllos que no alcanzaron ese derecho en las anteriores elecciones y distribuirse proporcionalmente entre ellos. El porcentaje obtenido en las elecciones anteriores, como base para sufragar los gastos de la próxima contienda, constituye un elemento serio para establecer el cálculo del financiamiento a los partidos que frecuentemente participan en el proceso. El problema se presenta con los nuevos partidos, respecto de los cuales no existe un parámetro para determinar el financiamiento. De resultar complicadas las fórmulas para la aplicación de métodos de financiamiento para los partidos nuevos, cabe también la posibilidad de intentar una más simple consistente en establecer un monto mínimo para los nuevos y, dependiendo del resultado de las elecciones, tendrán derecho de que les reintegren el excedente si el porcentaje de votos supera el financiamiento, para así poder cancelar las deudas contraídas. Otra opción es asignarles un porcentaje (10% o 20%) del monto total y distribuirlo entre los nuevos de modo equitativo.

 

D.  Justificación de los gastos

 

Para recibir el aporte del Estado a los partidos se les obliga a comprobar sus gastos, aportando las pruebas fehacientes que los justifiquen, ante el organismo electoral. En caso contrario, no se les entregará el monto correspondiente. Cuando la suma aceptada por el organismo electoral es inferior a la suma que le correspondería a un partido, éste sólo tendrá derecho a percibir como contribución del Estado la cantidad que el organismo electoral estime como efectivamente gastada en su campaña electoral. Para calcular el monto de la contribución, el criterio de los votos obtenidos es objetivo. Podría fijarse, además del porcentaje, el número de votos válidamente obtenidos y de ahí resulta el monto de la contribución, una vez restada la parte adelantada, cuando el partido la solicitó. Es evidente que la prueba de los gastos corresponde a los partidos políticos y no al organismo público los cuales deben tener un sistema ordenado donde puedan documentar sus gastos, con adecuada contabilidad y con la aplicación de reglas técnicas en su manejo. Se establece también el criterio de asignarle un valor a cada voto.

 

E.   La participación de fundaciones en la capacitación partidaria

 

Las fundaciones internacionales, dedicadas al desarrollo de la cultura y participación política y a la defensa de los valores democráticos colaboran en el proceso de capacitación de los partidos políticos, siempre que respeten el orden constitucional y la soberanía nacional. El aporte de esas organizaciones en la formación democrática es conveniente y necesaria. La experiencia ha sido además, altamente favorable en este campo. Sin embargo, conviene limitar este tipo de actividades a fundaciones internacionales con algún grado de experiencia. En cuanto a las nacionales se rigen por las respectivas leyes.

 

III.  El control sobre el financiamiento

 

Para que sea eficiente, el control ha de organizarse según las reglas técnicas de la contabilidad, a cargo de los organismos especiales, públicos o partidarios. Las competencias de los primeros, se regularán por lo previsto en sus respectivas leyes; las competencias de los organismos partidarios no siempre se regulan en un nivel legal. Este aspecto es inconveniente por cuanto no se le da a estos órganos la suficiente independencia para actuar y fiscalizar.

 

A.   Organos encargados del control

 

El sistema de control abarca diversos niveles: en primer término un órgano electoral que ha de tener un departamento para esa finalidad, en coordinación estrecha con la entidad estatal encargada de la fiscalización de los fondos públicos. Asimismo se requieren competencias determinadas en el ordenamiento electoral para las distintas instancias del control y un procedimiento que derive resultados eficientes y sanciones para los que transgredan la ley. La regulación de los organismos partidarios se complementa en los estatutos de esos partidos.

 

Para que los organismos de control puedan desempeñar sus tareas, los partidos están obligados a justificarle fehacientemente sus gastos, según lo que disponga el ordenamiento electoral de cada país. Para ese efecto, a los partidos se les obliga a presentar ante la institución contralora una relación certificada por un Contador Público Autorizado, en la cual se detallarán los gastos. Todos los comprobantes originales han de ser conservados y clasificados por los partidos, los cuales sirven para probar los gastos y los ingresos. Pero sobre todo, en un presupuesto de fácil acceso y que corresponda a la realidad, los partidos incluyen todos los ingresos y gastos, incluso aquellas sumas que reciban directamente los candidatos a la Presidencia de la República y los candidatos a parlamentarios. De ese modo se puede saber quién realmente contribuye a los partidos políticos para determinar, posteriormente, si esas sumas influyen en la selección de los cargos y en la adopción de decisiones.

 

Los tesoreros de los partidos políticos están obligados a informar con periodicidad al organismo electoral acerca de las contribuciones que reciban. Sin embargo, en el período de campaña electoral esos informes deben ser más frecuentes. De no hacerlo, el organismo electoral no autoriza el adelanto de la contribución o previene al partido de que, por no cumplir con el mandato legislativo, se le rebaja un porcentaje del monto de la contribución estatal.

 

B.   El objeto del control

 

Como se mencionó, el control sobre el financiamiento involucra el conjunto de ingresos y gastos de los partidos políticos, así como la fuente del financiamiento con indicación, en el caso de dineros privados, de su obtención lícita. Cuando se autorizan fondos públicos para actividades permanentes de los partidos políticos, es conveniente establecer normas jurídicas que permitan fiscalizar el cumplimiento de la obligación de asignar determinado porcentaje de los recursos para actividades de capacitación tendientes al fortalecimiento de la cultura democrática. Se debe fijar un plazo con anterioridad a las elecciones, para que los partidos políticos, por medio del respectivo comité ejecutivo superior, presenten al organismo electoral un presupuesto donde incluyan sus posibles gastos durante el desarrollo de las actividades político-electorales. A los que no lo presenten a su debido tiempo se les debe imponer una sanción, que puede consistir en la rebaja del monto de la contribución estatal a la cual tienen derecho. En igual sentido pueden establecerse sanciones que consistan en rebajas de los fondos que les corresponden si incumplen con las obligaciones jurídico financieras.

 

C.   Derechos de los partidarios y transparencia

 

Para garantizar la transparencia, los partidos deberán rendir permanentemente cuentas de modo detallado del ingreso y del gasto a sus partidarios, publicar los ingresos mayores a determinadas sumas y el nombre del contribuyente y tener actualizado un registro de contribuyentes.

             

IV. Prohibiciones y sanciones

 

En general un conjunto de prohibiciones se han establecido en América Latina. Este texto recoge las que se consideran más convenientes. También se dispone la obligación de rendir informes periódicos, con sanciones en caso de incumplimiento.

 

Para evitar distorsiones en las contribuciones privadas, conviene establecer un conjunto de criterios. En primer término, no resulta oportuno permitir que el candidato a la Presidencia o a las asambleas legislativas reciba directamente las contribuciones, sin pasar por la contabilidad de los partidos políticos. Por ello, conviene prohibir el financiamiento directo a los candidatos fuera de la contabilidad de los partidos políticos, porque escapa a los principios de la publicidad y de la contabilidad necesarios en este campo. Además, un nuevo problema se ha originado con la denominada «democratización organizativa» de los partidos políticos; los ciudadanos reclaman procesos internos de selección de los candidatos a diputados y regidores o concejales y alcaldes más abiertos. La aparición de esos procesos representa altos costos para los aspirantes a diputados en un distrito o un cantón, y requiere importantes sumas de dinero. Ello lleva a un problema de fondo. ¿Quién financia a esos candidatos en los procesos internos de los partidos políticos?

 

A.   Prohibiciones para determinado tipo de contribuciones

      privadas

 

Por otra parte, la mayoría de las legislaciones establece prohibiciones a los partidos políticos1 de recibir determinadas contribuciones:

 

1)   Las ayudas anónimas;

2)   Las que resulten de aportes, donativos, contribuciones o subvenciones de otros gobiernos, organismos internacionales o instituciones extranjeras;

3)   La aceptación de contribuciones o donaciones provenientes de órganos o instituciones gubernamentales, distintas de las previstas en el ordenamiento electoral;

4)   Las donaciones de concesionarios de obras y servicios públicos;

5)   Los aportes de empresas dedicadas al juego;

6)   Los donativos de los ministros o agrupaciones religiosas o de sectas.

 

Ninguna de las empresas o personas señaladas podrá adquirir bonos ni realizar otras operaciones que impliquen ventajas económicas para los partidos políticos. Se prohíben las donaciones, contribuciones o aportes en nombre de otra persona.

 

En algunos países, las personas físicas y jurídicas nacionales podrán destinar contribuciones, donaciones o cualquier otro tipo de aporte, en dinero o en especie, a los partidos políticos; pero se les limita el monto hasta determinada cantidad. Por ejemplo, el Código Federal Mexicano de 1997, Art. 41 señala: “La ley garantiza que los recursos públicos deben prevalecer sobre los de origen privado, para el financiamiento de los partidos y campañas electorales”. Art. 49. “Los partidos políticos y las agrupaciones políticas deberán presentar ante la comisión del Instituto Federal Electoral, los informes del origen y monto de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación”.

 

B.   Prohibiciones para rebajar de parte del salario de los

      funcionarios públicos

 

El Estado no podrá deducir nada de las remuneraciones de los servidores públicos para el pago de deudas políticas y contribuirá a sufragarlos de conformidad con las reglas previstas.

 

C.   Sanciones       

 

Algunos países establecen normas que sancionan con la rebaja del porcentaje estatal por el incumplimiento de normas respecto del financiamiento. Algunos autores mencionan la posibilidad de sancionar penalmente y tipificar la conducta objeto de sanción2. Para determinado tipo de financiamiento cuya fuente sea ilícita se podría tipificar el delito de financiamiento ilícito como figura penal, redactada en forma precisa y clara y con las garantías suficientes del debido proceso.

 

V.        Observaciones finales

 

El conjunto de gastos de los partidos políticos, sobre todo para los procesos electorales, en un momento especial de desprestigio de la clase política, de presencia del narcotráfico en el financiamiento y de aumento del abstencionismo plantean problemas ligados a la democracia y a la gobernabilidad. Sin duda, el financiamiento público y privado requiere en la actualidad una regulación cuidadosa. Esa regulación responde a una necesidad democrática; involucra una solución integral del proceso político; reclama capacitación para la dirigencia de los partidos; acepta prohibiciones para determinadas fuentes; exige la transparencia en el proceso, con registros de contribuyentes e indicación de dónde provienen sus recursos; aboga por un equilibrio en las fuerzas para que la competencia se desarrolle en condiciones de igualdad entre partidos nuevos frente a los tradicionales; abre las puertas a organizaciones no partidarias que también piden financiamiento para ayudarse a conquistar un espacio en sus comunidades; supone que a estas alturas de la evolución, la sociedad civil pueda saber qué medidas se adoptan y cuáles no en razón de los intereses y criterios de las personas que financian y finalmente impone la necesidad de sanciones más drásticas para combatir la corrupción del financiamiento ilícito.

 

No existen soluciones perfectas. Temas controvertibles, por ejemplo, la publicación de los gastos y las fuentes de financiamiento pueden ser concebidas como violación al voto; pero también como una garantía de la transparencia de la vida política y sobre todo el derecho del ciudadano a saber si determinada contribución se relaciona con decisiones adoptadas que le perjudican. Las contribuciones ilícitas, por una parte y la incidencia en la toma de decisiones por la otra, justifican la transparencia y la publicidad de la contribuciones. También la prohibición de contabilidades paralelas así como también impedir que reciban directamente una ayuda los candidatos a la Presidencia de la República o a una curul parlamentaria, todo ello busca cerrar caminos del financiamiento ilícito y de la corrupción política.

 

Se ha propuesto la participación directa de las organizaciones sociales y su derecho a recibir la contribución pública, además de la privada, para participar en igualdad de condiciones con los partidos políticos. Esta tesis cobra fuerza. El desprestigio de los políticos y de los partidos ayuda a estas organizaciones. Además, estas organizaciones se acercan más a las comunidades y pueden jugar un papel importante en las elecciones municipales. En todo caso, el papel de esas organizaciones resulta innegable para exigir cuentas a los partidos políticos y a los candidatos.

 

Se reclama con fuerza el exceso de publicidad y las campañas costosas y su incidencia en el financiamiento de los partidos políticos. En ese sentido, los Delegados de la Organización de Estados Americanos respecto del proceso costarricense, aplicable a los demás países de la región, advirtieron: “...Nos ha parecido excesivo el gasto en que se ha incurrido durante la campaña electoral, teniendo especialmente en consideración los recursos totales del país...” Coincide con este planteamiento el Dr. Oscar Fernández, para quien: “ Una reducción considerable en el presupuesto que la hace posible y la mantiene, es muy probable que atenúe su cuestionable espectacularidad y su aparente brillo. Los partidos que participan en las campañas se han habituado a ese gasto y a ese despliegue profuso y ostentoso. Se han convertido, a no dudarlo, en prisioneros de un estilo...Una reducción apreciable en las fuentes de financiación tanto públicas como privadas, obligaría a los partidos a rediseñar su estilo de hacer campaña...”3.

 

Con razón, en la exposición de motivos de la Ley Española General sobre Elecciones advierte: “Tal es el caso de la regulación de la Campaña Electoral, sobre la base de dos principios: la igualdad de oportunidades de todos los contendientes, asegurada a través de los medios informativos de titularidad pública y la de la adecuación de espacios y lugares idóneos para el proceso electoral de toda Campaña e incluso de los gastos por ella ocasionados, a fin de que ninguna libertad pueda ser inhibida por el abusivo ejercicio de la libertad ajena”.

 

 

Vocablos de referencia:

 

Financiamiento de la política

Financiamiento de los procesos electorales

Partidos políticos

 

Bibliografía:

 

Castillo, Pilar y Zovatto, Daniel (edit.): La Financiación de la Política en Iberoamérica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Centro de Asesoría y Promoción Electoral, San José, 1998.

Fernández, Oscar: “La Financiación Política en Costa Rica: Los altibajos de una larga e interminable negociación”. Documento presentado en el Seminario “Sistemas y Procesos Electorales”, organizado por la Universidad de Brasilia, bajo el auspicio del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil y de la Organización de Estados Americanos, diciembre de 1992.

González, Santiago: La Financiación de los partidos políticos, Dykinson, S.L. Madrid, 1995.

Heing, S. y Pinder, J.:, Los Partidos Políticos Europeos, Ediciones Pegaso, Madrid, 1976.

Hernández, Rubén: Derecho Electoral Costarricense, Editorial Juricentro, San José, Costa Rica, 1990.

Rey, Juan Carlos y otros: El financiamiento de los partidos políticos en Venezuela, Ediciones Conjuntas, Editorial Ateneo de Caracas y Editorial Jurídica Venezuela, 1981.

 

Hugo Alfonso MUÑOZ

 

NOTAS

 

1         Castillo, Pilar y Zovatto, Daniel (edit.): La Financiación de la Política en Iberoamérica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Centro de Asesoría y Promoción Electoral, 1998. P. XLIII.

2         Ibid. P. LII.

3         Fernández, Oscar: “La Financiación Política en Costa Rica: Los altibajos de una larga e interminable negociación”. Documento presentado en el Seminario “Sistemas y Procesos Electorales”, organizado por la Universidad de Brasilia, bajo el auspicio del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil y de la Organización de Estados Americanos, diciembre de 1992.