GOBERNABILIDAD

 

 

I.  Concepto

 

Por gobernabilidad puede entenderse la situación en la que concurren un conjunto de condiciones favorables para la acción de gobierno que se sitúan en su entorno o que son intrínsecas a éste1. De esta forma, este concepto se enmarca en el ámbito de la “capacidad de gobierno”. Ésta se da siempre en un ámbito societal no aséptico en el que se registran demandas de los ciudadanos que son en mayor o menor medida procesadas por el sistema político. Dichas demandas se articulan según el número e intensidad de los cleavages existentes así como de acuerdo a las necesidades surgidas y que están pendientes de atender y son consideradas ineludibles por los propios ciudadanos. Paralelamente, la gobernabilidad viene condicionada por los mecanismos en que se produce la acción de gobierno, que tienen que ver con una dimensión de carácter múltiple más propia del mismo. Se trata de los criterios de representación política, de los niveles de participación política, de los sistemas de partidos existentes y de los arreglos institucionales que regulan las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo.

 

Los criterios de representación hacen alusión a los sistemas electorales y a su capacidad de incidir en los sistemas de partidos así como a su posibilidad de incorporar las demandas de la sociedad. Los niveles de participación se refieren al grado de abstencionismo electoral, de volatilidad electoral y de movilización sociopolítica. Representación y participación son pues variables que inciden en la configuración de los sistemas de partidos y éstos, a su vez, condicionan la manera en que se lleva a cabo la acción de gobierno por su capacidad de seleccionar al personal político, formar coaliciones o de expresar proyectos de mayor o menor polarización ideológica. En cuanto a los arreglos relativos a las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo hacen referencia fundamentalmente a la forma de gobierno que contrapone presidencialismo con parlamentarismo, mientras que el primero alumbra un régimen de difícil cooperación entre los poderes del Estado, al estar basado en la separación de los mismos, y en el principio de la doble legitimidad, el segundo aboga por una mayor integración al tratarse de una legitimidad única por la que el Ejecutivo emana del Legislativo y tener más flexibilidad a la hora de afrontar las crisis políticas mediante las mociones de censura o las ratificaciones de confianza y su traducción en la convocatoria anticipada de elecciones o en los cambios, en la mitad de la legislatura, en la composición del Ejecutivo. Pero también en este extremo cabe referirse a las distintas maneras en que el presidencialismo en América Latina se configura y que vienen definidas por la adopción del ballottage, la posibilidad de censurar a los ministros o de disolver las cámaras, la reelección presidencial, el poder de las comisiones legislativas de control y de la legislación delegada.

 

En otro orden de cosas, el concepto de gobernabilidad se relaciona con el de consolidación democrática al referirse a una necesaria institucionalización de los mecanismos de gobierno y con el de calidad de la democracia en la medida en que conlleva un interés evidente por el rendimiento del sistema político. Por todo ello se trata de un concepto de características polisémicas que tiene un significado central en la política en la medida en que relaciona partes substantivas de la misma, lo cual hace muy difícil su operatividad en términos de desagregar sus variables constitutivas y estéril todo análisis político desde una concepción totalizadora.

 

II. La historia del concepto

 

Los orígenes del término pueden situarse en el giro crítico sufrido por la política occidental al iniciarse la década de 1970, un lapso en el que se concentraron en diversos fenómenos de distinta naturaleza. Por un lado, una crisis cultural protagonizada por los herederos de la primera generación de beneficiarios del Estado del Bienestar expresada en el movimiento estudiantil caracterizado como “mayo del 68”. En segundo término, el paulatino incremento de los precios de las materias primas que condujo al “boom” energético de 1973. Un reflujo conservador al que no fueron ajenos los fenómenos anteriores así como la crisis de liderazgo político vivida en Francia y en Estados Unidos tras la renuncia, respectivamente, de Charles de Gaulle en 1969 y de Richard Nixon en 1973, así como la derrota estadounidense en Vietnam. Finalmente, cierto desgaste en el terreno de las ideas que hasta la fecha habían impulsado el Estado del Bienestar.

 

El diagnóstico intelectual del momento tuvo dos aproximaciones muy diferentes ideológicamente. Desde el lado neomarxista, James O´Connor2, en 1973, se refirió a la crisis fiscal del Estado resultante de las contradicciones del Estado del capitalismo avanzado agravadas por el sistema democrático, ambiente que preludiaba la crisis de gobernabilidad. Esta línea fue continuada por los alemanes Jurgen Habermas y Klaus Offe al referirse a los problemas de legitimación del capitalismo tardío. Ideológicamente en frente, y haciéndose eco de las ideas del sociólogo estadounidense Daniel Bell, que se había referido a la ingobernabilidad como una consecuencia de la sobrecarga de demandas a las que inevitablemente el Estado respondía con su intervencionismo expansivo produciendo la crisis fiscal, se encontraba el informe elaborado para la Comisión Trilateral en 1975 por el francés Michel Crozier, el estadounidense Samuel J. Huntington y el japonés Joji Watanuki3. En dicho informe, los tres autores al hacer un diagnóstico de la situación política planteaban cuatro tendencias que generaban disfunciones en el sistema democrático. En primer lugar, aparecía la deslegitimización de la autoridad y la pérdida de confianza en el liderazgo como consecuencia de la persecución de la igualdad y del individualismo, virtudes preciadas del credo democrático. En segundo término, se registraba un diagnóstico de los efectos en la actividad de gobierno en clave de “sobrecarga” de la misma a causa de la expansión de la participación política y del febril desarrollo de las actividades estatales. En tercer lugar, se detectaba la fragmentación de los partidos políticos y una suerte de pérdida de identidad de los mismos, fruto de la intensificación de la competencia partidista. Finalmente, se denunciaba el surgimiento de unas fuertes pautas localistas en la política exterior debido a la presión de sociedades que se estaban volviendo estrechamente nacionalistas.

 

La década de 1980 contempló la incorporación al análisis politológico del pensamiento neoliberal en la que los economistas, políticamente conservadores, arremetieron contra el keynesianismo por su teórica mala relación con la democracia. La situación de ingobernabilidad suscitada era debida a que se estimaba que se creaba una mezcla inestable, generándose una inflación endémica al confrontar los sindicatos y los votantes a los gobiernos en un trasfondo en el que el Estado era visto como un botín de servicios inagotables. Para los países menos industrializados esta visión terminó iluminando el denominado Consenso de Washington que se basaba en la disciplina fiscal, las nuevas prioridades en el gasto público, la reforma impositiva, la liberalización financiera, los tipos de cambios unificados y competitivos, la liberalización comercial, y de las inversiones directas extranjeras, las privatizaciones, la desregulación y la seguridad en los derechos de propiedad.

 

A lo largo de la década de 1990 el término se hizo un lugar en el acerbo común de la clase política y de diferentes organismos multilaterales. Entre los componentes de la primera, la búsqueda de la gobernabilidad sustituyó pronto las pretensiones de alcanzar la consolidación democrática, fase secuencial que para muchos aparecía mecánica e inevitablemente tras los procesos de transición a la democracia y cuyo entramado teórico se veía más sofisticado, siendo mucho más complicada su operatividad. Mientras que las variables explicativas de ésta tenían un carácter más complejo, las de la gobernabilidad se intentaban hacer recaer en un simple recetario de fórmulas para la cotidiana acción de gobierno que se resumían, muy significativamente, o en un suficiente apoyo legislativo para la misma o en la ausencia de trabas sistémicas que malograran la eficacia de las políticas públicas. Por parte de los organismos multilaterales el concepto de gobernabilidad comenzó a extenderse asociado a esta segunda idea, ligándose el interés por la acción del gobierno en la medida en que tuviera implicaciones concretas en las políticas de reforma estructural iniciadas. De esta forma, organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo o el Banco Mundial comenzaron a preocuparse por variables institucionales que históricamente habían sido desdeñadas, abriendo la puerta, como más adelante se verá, a formulaciones relativas al buen gobierno.

 

III. Otras aproximaciones conceptuales

 

De entre los numerosos trabajos teóricos elaborados sobre el concepto de gobernabilidad a lo largo de los últimos tres lustros cabe destacar tres tipos de orientaciones. La primera se refiere a aquellas que abogan por una clara posición politológica y que integran las visiones de Guy Peters4 que considera la gobernabilidad como un problema particular de los países democráticos por la dificultad existente a la hora de trasladar un mandato de los electores en políticas operativas o, en la misma línea, de Michael Coppedge5 cuando señala que la gobernabilidad en los sistemas democráticos representa una situación especial por cuanto que la democracia respeta la lógica de la igualdad política mientras que la gobernabilidad respeta la del poder. La segunda orientación se centra en una visión más pluridimensional por la que la gobernabilidad es resultado de numerosos factores tal como expresa Tomassini6 al hacerla depender del fortalecimiento de la sociedad civil y la evolución de la cultura política, de la orientación y el comportamiento de la economía y de la integración de sectores cada vez más amplios de la sociedad en el sistema productivo. De esta manera, Tomassini insiste en que este concepto no sólo se refiere al ejercicio del gobierno, sino además a todas las condiciones necesarias para que esta función pueda desempeñarse con eficacia, legitimidad y respeto social. Orientación parecida a la de Arbós y Giner7 que definen gobernabilidad como la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del Poder Ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo. Arbós y Giner plantean la existencia de cuatro niveles, como mínimo, en los que se mueven los procesos complejos de gobernabilidad de las sociedades y que se refieren al dilema legitimidad-eficacia, a las presiones y demandas del entorno gubernamental, a la reestructuración corporativa de la sociedad civil y, por último, a la expansión y el cambio tecnológico. La tercera posición adopta un criterio intermedio sintetizado por Pasquino8 que, si bien enfatiza las relaciones complejas entre los componentes de un sistema político, señala la dualidad interpretativa del término, en primer lugar (la ingobernabilidad) como incapacidad de los gobernantes ante la existencia de condiciones incurables y contradictorias de los sistemas capitalistas y, en segundo término, como consecuencia de las demandas excesivas de los ciudadanos.

 

IV. El tema del buen gobierno

 

El concepto de gobernabilidad se inserta en un continuo teórico en el que los extremos los conforman los conceptos de estabilidad y de buen gobierno. Mientras que el primero define un Estado ligado a la capacidad de prevenir contingencias que pueden llegar a conducir a la desaparición del objeto político, el segundo aboga por un carácter de expectativa positiva y éticamente comprometido. Por otra parte, la irrupción del neoinstitucionalismo y el énfasis que trajo consigo avalando la fórmula de que “las instituciones cuentan”, disparó los mecanismos de atención e interés en pro de fórmulas que ayudaran al buen gobierno o, en otros términos, a la gobernación de una sociedad.

 

Como se señaló anteriormente, esta nueva visión se articuló en el centro de la preocupación de distintas instancias multilaterales en el último lustro del siglo XX9. De esta manera, el Banco Mundial prestó una insólita atención al fenómeno de la gobernación haciéndole residir en la forma del régimen político, en el proceso de ejercicio de la autoridad y de gestión de los recursos económicos y sociales de un país para su desarrollo y en la capacidad del gobierno para diseñar, formular e implementar sus políticas y cumplir sus funciones. En la misma dirección, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ha llegado a definir a la gobernación como la suma de las numerosas maneras como los individuos y las organizaciones públicas y privadas manejan sus asuntos comunes. Se trata del proceso permanente mediante el cual se ajustan los intereses diversos o conflictivos y se impulsan acciones de cooperación. Por consiguiente, incluye las instituciones formales y los organismos encargados de asegurar su observación, así como los ajustes informales que las gentes y las instituciones pactan o perciben que son de su interés y utilidad. Finalmente, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ofreció en 1997 un concepto más complejo e integral según el cual la gobernación es el ejercicio de dirección de los asuntos de una nación, llevado a cabo por la autoridad política económica y administrativa. Es el conjunto de mecanismos, procesos, relaciones e instituciones mediante las cuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones, y concilian sus diferencias. Tres son las áreas importantes de la gobernación que contribuyen directamente al logro del desarrollo humano sustentable: las instituciones políticas y gubernamentales, las instituciones de la sociedad civil y el sector privado. Se mantiene, por tanto, la existencia de una lógica sistémica, según la cual existe un sistema de gobernación que integra la gobernación económica (las decisiones e iniciativas públicas y privadas de asegurar el crecimiento y la distribución), la gobernación política (las decisiones de las autoridades legítimas sobre las disposiciones legales y las políticas públicas para la conducción de sus sociedades) y la gobernación administrativa (la capacidad de implementar las políticas y cumplir las funciones públicas).

 

 

Vocablos de referencia:

 

Abstencionismo

Calidad de la democracia

Cleavages

Comportamiento electoral

Consolidación de la democracia

Cultura política

Forma de gobierno

Legitimidad

Participación política

Sistemas electorales

Sistemas de partidos

Sistemas políticos

Transición a la democracia

Volatilidad

 

Bibliografía:

 

Aguilar, L.: Gobernabilidad y consolidación democrática. IX Curso Interamericano de elecciones y democracia. IIDH-CAPEL, México,1999.

Alcántara, M.: Gobernabilidad, crisis y cambio, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994.

Arbós, X. Y Giner, F.: La gobernabilidad. Ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial, Siglo XXI, Madrid, 1993.

Banco Mundial: Governance: The World Bank´s Experience. Executive Summary. Washington, 1994.

Coppedge, M.: “Institutions and Democratic Governance in Latin America”. Ponencia presentada en la conferencia: Rethinking Development Theories in Latin America, University of North Carolina, Chapel Hill, 1993.

Crozier, M.J., Huntington, S.J. y Watanuki, J.: The Crisis of Democracy, New York University Press, New York, 1975.

Culpeper, R., y Pestieau, C. (comps.): Development and Global Governance, International Development Research Centre, Otawa, 1996.

Falk, R.: On Humane Governance: Towards a New Global Politics, Polity Press, Cambridge, 1995.

O´Connor, J.: The Fiscal Crisis of the State, St. Martin”s Press, New York, 1973.

Pasquino, G.: “Gobernabilidad, en Bobbio, N., Mateucci, N., y Pasquino, G.: Diccionario de política. Suplemento, Siglo XXI, Madrid, 1988.

Peters, G.: “Governability”, en Bognador, V (ed.): The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions, Basil Blackwell, New York, 1987.

Tomassini, L.: Estado, gobernabilidad y desarrollo, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 1993.

 

Manuel ALCÁNTARA

 

NOTAS

 

1         Alcántara, M.: Gobernabilidad, crisis y cambio, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994.

2         O´Connor, J.: The Fiscal Crisis of the State, St.Martin´s Press, New York, 1973.

3         Crozier, M.J.; Huntington, S.J. y Watanuki, J.: The Crisis of Democracy, New York University Press, New York, 1975.

4         Peters, G., 1987: “Governability”, en Bognador, V (ed.): The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions, Basil Blackwell, New York, 1987.

5         Coppedge, M.: “Institutions and Democratic Governance in Latin America”. Ponencia presentada en la conferencia: Rethinking Development Theories in Latin America, University of North Carolina, Chapel Hill, 1993.

6         Tomassini, L.: Estado, gobernabilidad y desarrollo, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 1993

7         Arbós, X. y Giner, F.: La gobernabilidad. Ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial, Siglo XXI, Madrid, 1993.

8         Pasquino, G.: “Gobernabilidad”, en Bobbio, N., Mateucci, N., y Pasquino, G.: Diccionario de política. Suplemento, Siglo XXI, Madrid, 1988.

9         Aguilar, L.: Gobernabilidad y consolidación democrática. IX Curso Interamericano de elecciones y democracia. IIDH-CAPEL, México, 1999.