MESAS DE VOTACIÓN

 

 

I.  Concepto

 

Las mesas electorales o mesas de votación son los órganos de base de la estructura electoral. Forman parte de dicha estructura y están subordinadas a los órganos, municipales, regionales, provinciales, departamentales, nacionales o federales, dependiendo de la organización particular del órgano electoral correspondiente y la división política del respectivo país. Las mesas de votación son de fundamental importancia para el desarrollo de los procesos electorales ya que se encargan de atender directamente a los ciudadanos en el acto de sufragar. Tienen la responsabilidad de garantizar que el voto sea libre, individual, indelegable, igual, directo y secreto y de que, en el recinto electoral que tienen a su cargo, se cumplan los procedimientos establecidos por la ley para el ejercicio del sufragio. Asimismo tienen a su cargo el escrutinio y primer cómputo de los votos depositados ante ellas, garantizando su exactitud, veracidad y transparencia, transmitiendo los resultados a quien corresponda por la vía establecida por la ley y los reglamentos. Se establecen en proporción al número de ciudadanos aptos para votar a razón de 200 ó 1000 por cada junta según el país.

 

II. Denominaciones

 

No existe una denominación única para estos órganos electorales. En algunos países se denominan juntas receptoras (Costa Rica, Nicaragua, El Salvador, Ecuador, Guatemala) en otros mesas receptoras ( Argentina, Brasil, Paraguay, Honduras, Colombia), mesas electorales (Venezuela, Panamá), comisiones receptoras (República Dominicana, Uruguay), o usan el nombre de mesas directivas de casilla (México).

 

III.    Jurisdicción y ubicación de las mesas

 

Las mesas de votación ejercen su jurisdicción territorial sobre una subdivisión del territorio a cargo del órgano inmediato superior. La determinación, tanto de la extensión de su jurisdicción como de su ubicación es muy importante para el sistema electoral pues ellas determinan el número de ciudadanos que deben concurrir a ellas y la distancia que tienen que recorrer para depositar su voto.

 

Idealmente el número de votantes de una mesa de votación debe ser determinado por su capacidad para completar los procedimientos de votación en el número de horas de funcionamiento determinado por la ley o reglamentos para que permanezcan abiertas el día de la votación y de acuerdo con las facilidades de que disponen. En la realidad, este número suele determinarse a priori por la ley, aunque en algunos países se han hecho estudios de tiempo y eficiencia para adecuar mejor el número de votantes al tiempo y las facilidades disponibles. La cantidad de votantes asignada varía de país a país desde 200 a 1000 ciudadanos por mesa aunque a veces se supera esta última cifra. En la práctica el número de votantes asignados a las mesas de votación varía de una a otra mesa según estén en zonas de alta o de poca densidad demográfica.

 

En los países que aplican el voto domiciliario se utiliza el principio de que los votantes deben ejercer su derecho al sufragio en la mesa de votación correspondiente a su domicilio. En este sistema la extensión territorial sobre la cual ejercen su jurisdicción las mesas de votación debe ser determinada de antemano de acuerdo con el número de votantes establecido por la ley y reglamentos de la materia. Esta determinación se hace mediante un análisis estadístico demográfico y geográfico de la distribución de la población en el territorio de la ciudad, municipio, o departamento. En algunos países se elabora una verdadera geografía o cartografía electoral para determinar los límites exactos del territorio abarcado por cada mesa. Por lo general se establece una relación entre este territorio, los ciudadanos domiciliados en él y la mesa de votación ante la cual deben concurrir a ejercer su voto. Sin embargo, esta determinación no puede ser aplicada estrictamente y con rigidez porque siempre ocurren cambios de domicilio de última hora o cambios que no son debidamente notificados al organismo electoral. En general prevalece la solución de que, siempre que estén en la lista de electores de la mesa, los ciudadanos pueden votar en ella aunque hayan cambiado de domicilio. Ocurre también el fenómeno contrario, que ciudadanos que no se encuentran en la lista de electores de la mesa concurren a ella solamente con su identificación. Por lo general estos votos se aceptan bajo reserva de ser posteriormente examinados y se incluyen en una bolsa o recipiente separados de los demás. En general, por las causas que se mencionan en las observaciones finales se tiende a cambiar las regulaciones a favor de una mayor flexibilidad.

 

La ubicación de la sede de la mesa de votación es también muy importante para la elección. Por lo general se aplica el principio de que el lugar donde funciona una mesa debe estar dentro de su jurisdicción con el objetivo de acercar el lugar de votación al domicilio o lugar de trabajo del votante y no imponerle una movilización excesiva para cumplir con su deber ciudadano de sufragar. En algunos países se utilizan criterios tales como el de no tener que movilizar al ciudadano por más de 500 metros en las ciudades o 5 kilómetros en los lugares escasamente poblados. En la práctica, consideraciones administrativas y de costos hacen que no se pueda aplicar estrictamente este principio.

 

Para la elaboración de la cartografía electoral, la ubicación de una mesa de votación, junto con la distribución de los votantes son muy importantes para determinar la jurisdicción de la misma. El problema se vuelve más complicado porque es recomendable ubicar mesas de votación en lugares que no tengan significación política evitando las casas particulares y prefiriendo escuelas y edificios públicos. Esta consideración lleva a la ubicación de varias mesas de votación en un solo local lo cual no es necesariamente criticable si no causa excesivos problemas de traslado al votante y aglomeraciones que puedan ocasionar desórdenes que desluzcan la elección. En algunos países la ubicación de una mesa de votación es decidida por ella misma, dentro de ciertos límites establecidos por la ley, mientras que en otros la ubicación la hace el órgano electoral superior o intermedio.

 

La determinación de la jurisdicción y la ubicación de una mesa de votación permite determinar de antemano el lugar de votación del ciudadano. Esto trae consigo ventajas administrativas pues permite planificar los costos y evitar las aglomeraciones de votantes. Permite, asimismo, dar publicidad al lugar de votación de cada ciudadano y, en consecuencia, facilita al ciudadano el ejercicio del sufragio y es un factor importante para lograr una mayor concurrencia a las urnas y evitar la abstención electoral.

 

En algunos países (El Salvador, Guatemala) se usan sistemas diferentes para determinar la jurisdicción y ubicación de las mesas de votación. Estos sistemas toman como unidad la circunscripción electoral menor en que hay que elegir, usualmente el municipio o subdivisiones del mismo, y distribuyen a los votantes asignándolos a las mesas de votación por el número de su documento de identidad y por orden alfabético de apellidos. En estos países se ubican la mesas de votación en locales grandes (estadios, ferias) en los cuales llegan a veces a ubicarse más de cien mesas.

 

Este último sistema tiene dos ventajas de tipo administrativo y fiscal. Evita la elaboración de una cartografía electoral detallada y facilita al organismo electoral la ubicación de los electores en las mesas de votación aunque dificulta al elector el ejercicio de su deber ciudadano. Tanto en El Salvador como en Guatemala existen proyectos para convertir su sistema de ubicación del ciudadano a un sistema de voto domiciliario. Honduras ya llevó a cabo con éxito la conversión.

 

IV.     Integración de las mesas

 

Las mesas de votación tienen una integración pluripersonal con un número de miembros propietarios que varía de país a país (de tres a seis en la mayoría de los casos) con un número, variable también, de suplentes. Las mesas tienen una estructuración interna constituida generalmente por un presidente, un secretario y vocales. Esta estructura se determina en el momento de integración de la mesa por decisión de la misma o viene determinada de antemano por el organismo superior correspondiente. Las mesas de votación son organismos de duración limitada a unos días antes y unos días después de la fecha de la votación.

 

La selección de los miembros de las mesas está determinada con arreglo a dos principios básicos que a veces se mezclan: a) el de que sus miembros deben ser electores sin activismo político y b) el de que, por el contrario, deben ser miembros de los partidos concurrentes a la elección, designados por ellos mismos o seleccionados por el organismo superior nombrante de listas o ternas presentadas por los partidos. A favor de uno u otro de los sistemas se alega, por una parte que la imparcialidad de los miembros de la mesa determina la imparcialidad de ésta y en consecuencia sus miembros no deben ser activistas de ningún partido y, por otra parte, que la imparcialidad de la mesa está determinada por el balance entre los intereses o lealtades partidarios de quienes la integran. En muchos países se establece una representación exclusiva para los primeros dos partidos, en orden de número de votos de la anterior elección, y una representación por sorteo, cuando hay muchos, para completar el número de integrantes de la mesa. En algunos países se establecen requisitos adicionales como el de ser residente de la jurisdicción de la mesa, estar inscrito en la lista de electores correspondiente o el de tener un grado mínimo de educación.

 

La determinación de los miembros integrantes de la mesa se hace a base de nombramiento, por el órgano superior correspondiente (Argentina, Brasil, Guatemala, Nicaragua) ya sea de su propia escogencia, siempre que llenen los requisitos necesarios, o de listas o ternas de los partidos concurrentes a la elección. En otros casos  (Bolivia, Chile) la escogencia se hace por sorteo entre electores de la jurisdicción o entre listas de personas propuestas por los partidos políticos, organismos no gubernamentales y asociaciones gremiales o profesionales. En un caso (Honduras) los miembros son delegados nombrados por los partidos políticos.

 

Para su integración y funcionamiento las mesas electorales necesitan un número de miembros presentes, por lo general más de la mitad de sus miembros. A veces se exige la presencia obligada de alguno o algunos de sus miembros, nominados o designados por determinados partidos políticos (por lo general el primero y segundo en orden de votos de la anterior elección) para mantener el balance a que se hizo referencia en el párrafo anterior. Cuando falta uno o más de los miembros se incorpora al respectivo suplente o a uno de los suplentes, según el sistema de suplencias determinado por la ley. En varias legislaciones cuando no se obtiene el quórum se permite, para completarlo, la integración a la mesa de electores de la jurisdicción que estén presentes.

 

V.  Funciones de las mesas de votación

 

Las mesas de votación tienen funciones asignadas específicamente por la ley y gozan, por lo general, de un grado relativo de discrecionalidad para resolver problemas y conflictos dentro del recinto electoral en que funcionan. Sus principales funciones son las siguientes:

 

·   Recibir de la autoridad competente, con inventario, los materiales electorales y custodiarlos debidamente.

 

·    Organizar el recinto electoral de acuerdo con los lineamientos generales establecidos en la legislación adaptándolos a las circunstancias.

 

·    Dar por abierta la votación.

 

·    Garantizar el orden en el recinto electoral para que se cumplan las garantías del voto (secretividad, igualdad, etc.) y para que no se produzcan actos fraudulentos.

 

·    Verificar la identidad de los electores y comprobar su capacidad como tales de acuerdo con el documento de identidad y la lista de electores correspondientes.

·    Entregar a cada ciudadano la o las boletas correspondientes y vigilar que las deposite en la urna correspondiente.

·    Verificar que cada elector cumpla con los procedimientos establecidos y llevar a cabo los procedimientos que a ella le son encomendados.

·    Dar por cerrada la votación de acuerdo con lo establecido por la ley.

·    Llevar a cabo el escrutinio y hacer los cómputos que le corresponden.

·    Anotar los incidentes que se produzcan y consignarlos en el acta respectiva.

·    Resolver los conflictos que se presenten de acuerdo a sus facultades legales y reglamentarias y consignarlos en el acta respectiva, junto con las impugnaciones y votos razonados que se produzcan.

·    Llenar las actas correpondientes a la elección (apertura, cierre, incidentes, escrutinio, cómputos).

·    Garantizar la entrega de las boletas debidamente clasificadas, de las actas y otros documentos y materiales electorales a la autoridad electoral competente (con la excepción de Panamá en donde las boletas son destruidas inmediatamente de terminado el escrutinio).

 

En Nicaragua como perduración del sistema de registro ad hoc de ciudadanos algunas mesas tienen aun funciones de inscripción de ciudadanos para la votación.

 

VI.  Funcionamiento de las mesas de votación

 

Las mesas de votación están colocadas en la base de todo sistema electoral y juegan un papel clave en la elección. En consecuencia, de su honesto, eficiente y ordenado funcionamiento depende la calidad de los procesos electorales. Para su eficaz funcionamiento las mesas electorales deben ser escogidas y organizadas con estricto apego a la ley tal como se explica en 3 y 4 supra. Con el mismo fin, deben ser dotadas del apoyo, de los materiales y otras facilidades indispensables para el buen desarrollo de sus funciones. Entre otras cabe mencionar:

 

·   Requieren de un local adecuado en el cual se pueda ordenar la entrada y salida de votantes, la verificación de la identidad y capacidad legal de los ciudadanos y el ejercicio material del voto incluyendo la garantía de su secretividad.

·    Se necesita, además de los miembros y suplentes, de un personal ancilar suficiente para llevar a cabo las diferentes tareas de la votación

·    En los países menos desarrollados de la región se requiere de previsiones para el transporte y la alimentación de los miembros, personal ancilar y aun de los fiscales.

·    Tanto los integrantes de las mesas como el personal ancilar requieren de un adiestramiento mínimo para su efectivo funcionamiento. Este adiestramiento está previsto por la ley (Brasil, Ecuador, Guatemala) y en otros sin estar previsto por la ley se lleva a cabo (Nicaragua) de acuerdo con reglamentación del organismo electoral superior.

·    Se requiere de un alto grado de apoyo de las autoridades electorales superiores y de cooperación de otras autoridades civiles y policiales.

·    Es de fundamental importancia la cooperación de los partidos políticos, de la sociedad civil y de la ciudadanía en general todo lo cual demanda de una constante coordinación de parte de los organismos electorales superiores y de campañas nacionales de educación cívica, particularmente donde no se da una adecuada educación cívica escolar.

 

VII. Control de las mesas electorales

 

El control administrativo del funcionamiento de las mesas electorales depende de los organismos electorales superiores. En casos de conflicto, sus decisiones pueden, eventualmente, llegar en apelación al propio órgano electoral o a tribunales jurisdiccionales separados. Como elementos de control del funcionamiento de las mesas, es necesario señalar la importancia de la vigilancia ejercida por fiscales (testigos, delegados según el país) y, en las últimas décadas y en algunos países, de la observación nacional e internacional de las elecciones.

 

A. Organismos electorales superiores

 

Las actuaciones de las mesas de votación están sujetas a revisión por la misma mesa, cuando así lo pide un miembro o un fiscal y pueden ser apeladas dentro de determinados parámetros legales:

 

·   Ante los organismos electorales superiores exclusivamente. Este es el caso de los países (Costa Rica, Guatemala) que tienen centralizada la competencia para lo contencioso electoral en un solo organismo con funciones administrativas y jurisdiccionales.

 

·    Ante un organismo administrativo autónomo y más tarde ante un órgano jurisdiccional autónomo (Chile).

 

·    Ante un organismo administrativo autónomo y luego ante un organismo autónomo incorporado al Poder Judicial (México).

 

·    Ante un organismo administrativo autónomo y luego ante tribunales de la jurisdicción ordinaria (Venezuela) o del contencioso administrativo (Colombia).

 

En los últimos años se ha producido la creación de fiscalías electorales estatales especiales que gozan, en algunos casos, de autonomía. Asimismo en otros países, la función de fiscalización estatal se ha asignado a defensores del pueblo o procuradores de los derechos humanos.

 

B.   Fiscales de los partidos políticos

 

Una importantísima función de control electoral para las mesas de votación es la que está a cargo de los partidos políticos mediante la designación de fiscales (delegados, testigos) ante cada una de las mesas de votación. Cualquiera sea la integración de las mesas (miembros independientes de los partidos o no) la presencia de los fiscales representantes de los partidos políticos debe garantizarse por la legislación y el organismo electoral correspondiente. Los fiscales deben ser nombrados directamente por los partidos políticos ante el órgano electoral correspondiente que debe limitarse a acreditarlos dentro de los términos de ley.

 

Las principales atribuciones de los fiscales son:

 

·   Estar presentes en todas las actuaciones de la mesa de votación que les corresponde.

 

·    Hacer las observaciones pertinentes cuando estimen que se está dando una irregularidad y hacer constar su protesta en el acta correspondiente cuando no se ha corregido la irregularidad alegada.

 

·    Presentar impugnaciones cuando consideren que se ha autorizado el voto de algún ciudadano que no tiene derecho a sufragar y protestar cuando considere que se ha negado el voto a alguien que sí tiene el derecho.

 

·    Objetar el escrutinio en cualquiera de sus fases.

 

·    Presentar objeciones a los cómputos.

 

·    Observar la devolución de las actas, boletas y materiales electorales a la autoridad correspondiente.

 

Por lo general las observaciones de los fiscales sirven de base para las posibles revisiones que se acuerden y son necesarias para poder recurrir sobre los resultados del escrutinio o de los cómputos.

 

C.   La observación electoral

 

En la década de los años ochenta se empezó a generalizar la observación internacional de elecciones como consecuencia de circunstancias especiales en algunos países (Nicaragua, El Salvador). Esta observación, cuando se acepta, está a cargo de representantes diplomáticos acreditados especialmente para tal fin, misiones de observación de gobiernos y organismos internacionales públicos o privados. Las misiones pueden constituirse por un solo delegado o por un gran número de ellos organizados específicamente para la observación. La observación puede comprender todo o parte del proceso electoral o limitarse al acto electoral de la votación. Hay que distinguir la observación organizada para, de una u otra manera pronunciarse acerca de las elecciones observadas, de la simple visita para presenciar los comicios. En todo caso y desde un principio la observación internacional ha sido objeto de controversias principalmente en el caso de la observación calificadora.

 

En la década de los noventa se empezaron a organizar grupos nacionales de observación para sustituir o complementar la observación internacional. Estos grupos, generalmente gozan de ayuda técnica y financiamiento internacional y están integrados por delegados o miembros de organismos de la sociedad civil o de personalidades destacadas del país. También este sistema de observación ha sido objeto de controversias por lo que significa de traslado de la responsabilidad estatal electoral a organismos privados.

 

Aparte de las actividades de orden nacional que ejecutan los observadores (conteos paralelos, monitoreo de las campañas electorales), en lo que concierne a las mesas de votación la observación nacional e internacional tiene una función semejante a la de los fiscales ya que en algunos países se permite a los observadores debidamente acreditados estar presentes en todas o en algunas fases de la votación. El grado de atribuciones de los observadores varía de país a país y en algunos de estos no se permite ni la una ni la otra. En los sistemas que admiten la observación electoral se establecen acuerdos entre los gobiernos y los organismos electorales para regular la observación. En algunos países se reglamenta la observación nacional o internacional por el organismo electoral correspondiente. Es importante que las mesas de votación conozcan y cumplan tales reglamentos y acuerdos.

 

VIII.  Consideraciones finales

 

El desarrollo de la tecnología moderna en el campo de la informática, las comunicaciones y la globalización en general y de la información en particular, por una parte, y la gran movilidad migratoria de ciertos países, por otra, ha hecho que las regulaciones que conciernen a las mesas de votación estén en continua revisión y sujetas en la actualidad y en el futuro cercano, a cambios importantes. Cabe señalar aspectos afectados por este avance y cambios demográficos, entre otros, los documentos de identidad, el voto en el extranjero, los padrones o listas de electores con fotografía, el voto por correo y el voto abierto en cualquier mesa. En consecuencia es importante consultar los vocablos de referencia citados en este artículo y las bibliografías incluidas en este y otros artículos así como mantenerse al día sobre el tema por medio de las publicaciones especializadas y las fuentes de internet.

 

 

Vocablos de referencia:

 

Abstencionismo electoral

Automatización de los procesos electorales

Casilla electoral

Circunscripciones electorales

Documentación electoral

Escrutinios

Estadísticas electorales

Fiscalización de elecciones

Geografía electoral

Jornada electoral

Observación internacional de elecciones

Observación nacional de elecciones

Registro electoral

Sufragio

 

 

Bibliografía:

 

IIDH/CAPEL: Registro civil y electoral en Iberoamérica, IIDH/CAPEL, San José, Costa Rica, 1997.

Ministerio del Interior de España, Agencia Española de Cooperación Internacional: Procesos electorales en Iberoamérica: organización, administración y ejecución, Dirección General de Política Interior, Madrid.

Nohlen, Dieter et al. (compiladores): Tratado de derecho electoral comparado de América Latina, IIDH et al. México, 1998.

 

Mariano FIALLOS OYANGUREN