REVOCATORIA DE MANDATO

 

 

I. Etimología y concepto

 

El término “revocar” tiene su origen en el latín “revocare” y hace referencia al acto unilateral que emana de una voluntad que se rectifica. Su significado según el Diccionario de la Real Academia Española es: “dejar sin efecto una concesión, un mandato o una resolución”. Por mandato entiende el propio Diccionario el “encargo o representación que por la elección se confiere a los diputados, concejales, etc.”1. En el Diccionario del Español Actual, de M. Seco, se define el término “revocar” como “anular o dejar sin efecto una disposición o mandato” mientras que por mandato se entiende en su acepción núm. 3 el “contrato consensual por el que una persona encarga a otra su representación o la gestión de algún negocio”2. En el ámbito constitucional, el mandato se configura como un instrumento institucionalizado cuya finalidad se orienta a la participación indirecta de los ciudadanos en los asuntos públicos. Por su parte, la revocación constituye un procedimiento a través del cual los electores pueden destituir a un cargo público con anterioridad a la expiración del período para el que fue elegido. La institución de la revocación del mandato presenta graves problemas teóricos en el marco de la representación libre.En efecto, el modelo de mandato representativo implantado con el advenimiento del Estado constitucional margina el concepto de relación jurídica, en sentido propio, en favor de una relación de legitimidad en la que priva el aspecto institucional de garantía del carácter representativo de los órganos constitucionales del Estado. El efecto jurídico esencial que se desprende de este concepto de mandato es, precisamente, su carácter irrevocable. Tras el ejercicio del derecho de sufragio el representante queda desvinculado de su circunscripción de origen y ostenta la representación de un colegio nacional único de forma que el Parlamento, como órgano, representa también a la nación en su conjunto. A pesar de las dificultades que en este sentido ofrece la construcción del concepto de mandato representativo, el mecanismo de la revocación del mandato ha adquirido cierto auge en algunas constituciones iberoamericanas como un instrumento de democracia directa destinado al control del abuso de poder de los que ocupan un cargo, especialmente en los ámbitos regional y local.

 

II. Tipología

 

A.   Derecho iberoamericano

 

Con la excepción de Cuba, los países de América Latina han adoptado generalmente la forma de democracias representativas. Se trata normalmente de repúblicas que se definen de modo habitual en sus textos constitucionales como independientes, libres y democráticas. En efecto, las constituciones disponen que el pueblo ejerce la soberanía a través de la elección de representantes. Como es lógico, cada Constitución ofrece un perfil distinto, dentro de esa opción general por la democracia representativa; si bien la situación más frecuente es la democracia representativa que no incluye un derecho de revocación anticipada del mandato con independencia de los correspondientes procesos electorales. Así sucede en el caso de la Constitución de Argentina, cuyo artículo 22 establece que: “El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución. Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticiones a nombre de éste, comete delito de sedición”. En similar sentido, el artículo 40 de la Constitución mexicana proclama que: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal (...)” y el artículo 41, en su párrafo tercero, consolida el carácter fundamental de los partidos en el sistema democrático representativo al establecer que: “Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan (...)”.

 

La revocación del mandato constituye un procedimiento que hay que situar en el marco de la democracia directa y en el ámbito de la titularidad de los cargos públicos. En efecto, se trata de la facultad de dejar sin efecto el mandato del titular de un cargo público. Por lo general, en América Latina las constituciones que contemplan la posibilidad de revocar el mandato de los representantes populares la limitan al ámbito local o regional. No sucede así, sin embargo, en el caso de la Constitución de Ecuador de 1998, que ha incorporado como uno de sus aspectos novedosos el derecho general, es decir, no circunscrito al ámbito local y regional, “de revocar el mandato que los ciudadanos confieran a los dignatarios de elección popular” (art. 26). Este derecho surge como respuesta a los acontecimientos políticos que vivió el país en febrero de 1997 y ha de ser ejercitado conforme a la Constitución y la ley. Los extranjeros quedan expresamente excluidos de la titularidad del derecho de revocación del mandato en el propio art. 26 “in fine”.

 

El derecho de revocación del mandato se encuentra proclamado también en el art. 103 de la Constitución de Colombia de 1993, dentro del Capítulo 1 del Título IV consagrado a las “formas de participación democrática”; como “mecanismo de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía” y bajo la denominación de “revocatoria del mandato”. En este sentido, establece el mencionado precepto que: “Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referéndum, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato” y encomienda su regulación a la ley.

 

La Constitución de la República de Venezuela, de 17 de noviembre de 1999, establece en su artículo 72 que: “Todos los cargos y magistraturas de elección popular son revocables”. En efecto, una vez transcurrida la primera mitad del mandato, los electores inscritos en la correspondiente circunscripción, en una proporción de, al menos, el veinte por ciento, podrán solicitar la convocatoria de un referéndum como instrumento de declaración formal de su voluntad de revocar el mandato del titular del correspondiente cargo de elección popular. En el párrafo tercero del propio artículo 72 de la Constitución venezolana, se establece lo relativo al resultado y efectos de esta modalidad de referéndum: “Cuando igual o mayor número de electores y electoras que eligieron al funcionario o funcionaria hubieren votado a favor de la revocatoria, siempre que haya concurrido al referéndum un número de electores y electoras igual o superior al veinticinco por ciento de los electores y electoras inscritos, se considerará revocado su mandato y se procederá de inmediato a cubrir la falta absoluta conforme a lo dispuesto en esta Constitución y la ley”. Por lo demás, el precepto establece la regulación por ley de la “revocatoria del mandato para los cuerpos colegiados”. Como límite de carácter general, prescribe el último párrafo que: “durante el período para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria no podrá hacerse más de una solicitud de revocación de su mandato”.

 

B.  Derecho español y europeo

 

Tanto en España como en el resto de Europa, con la excepción de Suiza, el mandato a los representantes parlamentarios se configura como un típico “mandato representativo”, de manera que el parlamentario, una vez elegido, representa a toda la Nación y, por consiguiente, no queda condicionado por la voluntad de quienes lo eligieron puesto que dicha voluntad, a partir de ese momento, deja de ser relevante.5 En idéntico sentido, el parlamentario no representa exclusivamente a la circunscripción concreta en la que fue elegido, sino que alcanza a la totalidad del territorio nacional. El artículo 67.2 de la Constitución española proclama de manera inequívoca que: “los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo”. Como se puede apreciar, el precepto emplea todavía la antigua fórmula “a contrario” acuñada en los inicios del movimiento constitucional, cuando de lo que se trataba era de poner de relieve las diferencias respecto de la teoría de la representación del Antiguo Régimen. Por lo demás, el mandato tiene carácter no revocable, es decir, no se encuentra sometido a la eventualidad de que los representados puedan retirar su poder al representante antes de finalizar su mandato por encontrarse en desacuerdo con su gestión.

 

En algunas ocasiones, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en torno al mandato representativo ha podido conducir, bien es verdad que en una lectura apresurada y, en todo caso, equívoca, de sus Fundamentos Jurídicos, a una velada admisión de la revocación del mandato que la Constitución española en absoluto contempla. En efecto, la Constitución no recoge el mecanismo de la revocación del mandato de forma anticipada por los electores. Sí resulta posible, en cambio, como es lógico en el marco de la democracia representativa, que el representante pueda ser, en su caso, “sancionado” por el elector con la no reelección. Por lo demás, también el partido político decide si vuelve a incluir al candidato en las próximas elecciones o no. Con todo, al tratarse de un mandato libre, el representante, una vez elegido, no está sujeto a instrucciones.

 

 

Vocablos de referencia:

 

Mandato

Representación política

 

Bibliografía:

 

Aragón Reyes, M.: Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del control. Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995.

Bastida Freijedo, F.J.: “Derecho de participación a través de representantes y función constitucional de los partidos políticos”, en Revista Española de Derecho Constitucional. Núm. 21. Madrid, 1985.

Caamaño Domínguez, F.: El mandato parlamentario, Congreso de los Diputados, Madrid, 1991.

____________________: “Mandato parlamentario y derechos fundamentales (Notas para una teoría de la representación “constitucionalmente adecuada”)”, en Revista Española de Derecho Constitucional. Núm. 36. Madrid, 1992.

Friedrich, K.: Teoría y realidad de la organización constitucional democrática. Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 1946.

Rubio Llorente, F.: Prólogo a la obra de F. Caamaño Domínguez El mandato parlamentario, Ed. Congreso de los Diputados, Madrid, 1991.

_______________: “El Parlamento y la representación política”, en la obra del mismo autor: La forma del poder. Estudios sobre la Constitución. Ed. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997.

_______________: “Reflexiones introductorias al Título III de la Constitución”, en Teoría y Realidad Constitucional. Núm. 1. Primer semestre de 1998. Madrid, 1998.

 

Manuel ARAGÓN

                                                            José Luis LÓPEZ

 

 

NOTAS

 

'1        Ver Diccionario Electoral, IIDH/CAPEL: San José, 1989. p. 279.

2         Lauga, Martin: “Publicación de los resultados electorales, proclamación de los candidatos electos”, en Dieter Nohlen, Sonia Picado, Daniel Zovatto (Compiladores): Tratado de derecho electoral comparado de América Latina, FCE, México, 1998. p. 689.

3         Para una relación de cómo tratan estas entregas parciales las legislaciones en Latinoamérica, Franco, Beatriz: “El escrutinio: mecanismo y control”, en: Dieter Nohlen, Sonia Picado, Daniel Zovatto (Compiladores): op.cit., p. 609 y ss.

4         En algunos casos en Latinoamérica la experiencia demuestra que “la oposición puede ganar las elecciones, pero los escrutinios los gana el gobierno” o “quien escruta, elige”. Ibid., p. 589.

1         Real Academia de la Lengua Española: Diccionario de la Lengua Española, Madrid. Tomo II, 1992. p. 1794 y 1305, respectivamente.

2         Seco Reymundo, M.; Andrés Puente, O.; Ramos González, G. Madrid: Diccionario del Español Actual. Madrid. Vol. II. Pp. 3946 y 2936, respectivamente.

3         En el ámbito parlamentario tiene escaso sentido la institución de la revocación del mandato si consideramos que: “el parlamento es el único órgano estatal donde está representada la totalidad del pueblo y no sólo la mayoría, donde se concibe a la sociedad no como una unidad homogénea sino como una unidad heterogénea, integrada por una variedad de ideales, posiciones e intereses que deben ser representados y respetados. Y donde por ello ha de asegurarse, esto es, garantizarse jurídicamente a todas las “representaciones” parlamentarias del pluralismo político de la sociedad, el derecho (ejercitable en la Cámara y con publicidad) a la expresión de sus ideas y programas, al debate, a información, a la investigación, a la crítica, en fin, de los gobernantes y de la totalidad de los asuntos públicos”. Aragón Reyes, M.: “Sistema parlamentario, sistema presidencialista y dinámica entre los poderes del Estado”, en la obra del propio autor: Estudios de Derecho Constitucional”. Madrid, 1998. P. 313.

4         En algunos cantones suizos se mantiene la institución conocida como “revocación popular” referida tanto a las Cámaras en su conjunto como a los comités ejecutivos y se configura como la retirada de la confianza del cuerpo electoral a sus representantes. Se trata de una institución similar al “recall” norteamericano, aunque con más amplitud y supone la posibilidad de que el pueblo exija la dimisión de sus representantes cuando traicionan la confianza depositada en ellos. Sánchez Ferriz, R.: “El régimen político suizo”, en Regímenes políticos actuales. Madrid, 1995. P. 513. En EE.UU. los miembros de la Cámara de Representantes son elegidos por períodos de dos años. Con la brevedad temporal del mandato se ha pretendido garantizar el control democrático de la función representativa por parte del electorado de los distritos. El representante de la Cámara Baja que pretenda renovar su mandato, deberá volverse a presentar en el mismo distrito por el que resultó elegido en la anterior ocasión. De esta manera, la exigencia de residencia en el distrito en el que el representante presenta su candidatura y la brevedad del período de dos años de permanencia en el cargo nos aproximan a un mandato prácticamente imperativo. En efecto, el representante habrá de defender los intereses del distrito en el que ha sido elegido de una manera constante y eficaz si pretende contar con verdaderas posibilidades de reelección en la próxima convocatoria electoral. El importante componente localista que caracteriza la actividad de los miembros de la Cámara de Representantes en el Congreso “contribuye, en no poca medida, a imposibilitar la función racionalizadora de los partidos políticos en el interior de la Cámara”. García Cotarelo, J.: “El régimen político de los Estados Unidos”, en Regímenes políticos actuales. Ferrando Badía, J. (Coord.). Madrid, 1995. Vid. también García Pelayo, M.: “El Derecho constitucional de los Estados Unidos”, en la obra del mismo autor: Derecho constitucional comparado. Madrid, 1984. Pp. 398-399.

5         Así lo ha confirmado el Tribunal Constitucional español, entre otras, en la Sentencia 10/1983, en la que afirma que “los representantes no lo son de quienes los votaron, sino de todo el cuerpo electoral”. Ahora bien, el derecho a la participación política de los ciudadanos mediante representantes no se agota en el ejercicio del derecho al voto sino que, en cierto modo, persiste en la medida en que cualquier conculcación del status del representante (incluso aunque tenga su origen en actos de poder respaldados normativamente por la mayoría parlamentaria) que pueda vulnerar este derecho de los representados, resulta susceptible de amparo constitucional. En efecto, como escribe F. Caamaño, ese derecho a la participación política de los ciudadanos se mantiene como derecho-valor “que informa plural y democráticamente la posición jurídica del representante (...) Si el representante puede invocar este derecho de los ciudadanos en conexión con el suyo propio (art. 23.2 de la Constitución) no es porque tras la elección se convierta en un impropio titular jurídico del mismo, sino porque, en la medida en que instrumentaliza el derecho de los ciudadanos a verse representados, queda procesalmente legitimado para su defensa”. Caamaño Domínguez, F.: “Mandato parlamentario y derechos fundamentales. (Notas para una teoría de la representación “constitucionalmente adecuada”)”, en Revista Española de Derecho Constitucional. Núm. 36. Madrid, 1992. Pp. 137-138.

6         En este sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional español 5/1983, de 4 de febrero, manifiesta de modo inequívoco que la permanencia de los representantes depende de la voluntad de los electores. Esa voluntad “(...) la expresan en elecciones periódicas. La no reelección, por tanto, y nunca la revocación, es la única forma que el elector tiene de hacer efectiva, dentro de nuestro sistema, la responsabilidad del elegido”. En los estatutos de algunos partidos políticos españoles se ha establecido como mecanismo de refuerzo de la disciplina interna que los candidatos, una vez que han resultado elegidos, firmen un escrito de dimisión sin fecha que permanece, de modo preventivo, en poder del partido. Se trata de evitar así la denominada “fuga” del escaño. Esta práctica vulnera abiertamente la prohibición constitucional del mandato de partido (art. 67.2 de la Constitución española). Sin embargo, como sostiene F. Caamaño Domínguez, “la dimisión en blanco no tiene porque ser nula de pleno derecho, sino que su validez debe presumirse, salvo manifestación en contrario del parlamentario en cuestión ante la Mesa de la Cámara”. Caamaño Domínguez, F.: El mandato parlamentario. Madrid, 1991. Pp. 268-269. Se puede pensar que en sistemas de listas cerradas y bloqueadas, como el español, la decisión del elector suele estar motivada más que por las condiciones personales del candidato por su pertenencia a una formación política concreta, pero también es cierto que para un importante sector del electorado el partido no representa tanto una propuesta ideológica o un programa de gobierno cuanto un grupo de profesionales de la política en los que confía. En efecto, como apunta Rubio Llorente, ni la ideología ni el programa escapan a la posibilidad de ser acomodados continuamente a las circunstancias cambiantes y ser interpretados de modo distinto por personas diferentes. Rubio Llorente, F.: Prólogo a la obra de F. Caamaño Domínguez: El mandato parlamentario, Madrid, 1991. Pp. 15-16.