SISTEMAS ELECTORALES

 

 

I.  Concepto

 

Tanto en el lenguaje político como en el científico suelen emplearse como sinónimos los conceptos sistema electoral, derecho electoral, régimen electoral e, incluso, ley electoral. Por otra parte, esos conceptos contienen, en general, dos tipos de sentidos: un sentido amplio que abarca las normativas jurídico‑positivas y consuetudinarias que regulan la elección de representantes o de personas para cargos públicos; y un sentido estricto, por ejemplo, el sufragio o el modo de convertir votos en escaños. Es necesario distinguir las siguientes relaciones entre esos conceptos y sentidos: el concepto régimen electoral corresponde primordialmente al sentido amplio, abarcando todos los fenómenos relacionados con la elección. El concepto derecho electoral, por su parte, se refiere o a todo lo regulado por ley en relación a las elecciones, coincidiendo así con el sentido amplio, o bien se refiere al sufragio en cuanto a las condiciones para poder participar de las elecciones y a la configuración de este derecho de participación. En tercer lugar, el concepto sistema electoral en su sentido restringido –y científicamente estricto–, se refiere al principio de representación que subyace al procedimiento técnico de la elección, y al procedimiento mismo, por medio del cual los electores expresan su voluntad política en votos que a su vez se convierten en escaños o poder público. Vale tomar en cuenta que en América Latina, el concepto sistema electoral se utiliza asimismo en sentido amplio, análogo a régimen electoral. En Perú, incluso, el concepto adquiere un significado totalmente diferente, dado que en la propia Constitución del país denomina a los tres órganos electorales.

 

En lo que sigue, se aplica el concepto en sentido restringido. Lo que se determina a través de un sistema electoral es la cuestión relacionada con la representación política, el principio que la definirá –principio mayoritario o proporcional– y de entre las diversas técnicas disponibles para alcanzar uno de los dos principios, el procedimiento que se prefiere aplicar. Los reglamentos técnicos que incluye un sistema electoral abarcan: la (posible) subdivisión del territorio nacional (zona electoral) en circunscripciones electorales, la forma de la candidatura (candidatura individual o distintas formas de lista), el procedimiento de votación propiamente dicho (esto es, si el elector puede, por ejemplo, emitir uno o varios votos y cómo debe hacerlo) y el procedimiento de asignación de los escaños, lo que supone establecer la regla decisoria (mayoría o proporcionalidad), el ámbito de adjudicación de los escaños (circunscripción, agrupación de circunscripciones, territorio nacional), el método de cómputo (por ejemplo método D’Hondt o cifra repartidora), la barrera de representación o umbral mínimo inicial.

 

II. Significado

 

Hay muchas polémicas acerca del significado que tienen los sistemas electorales. Por un lado, se afirma que su significado es mínimo, al igual que el de las instituciones políticas. Esta posición hace depender el desarrollo político de factores “más sustanciales” por lo que se refiere a antagonismos y conflictos de clases. Por otro lado, existe el convencimiento de que toda la gobernabilidad de un país, la viabilidad de un sistema democrático, depende del sistema electoral. Son posiciones extremas que se sustentan en casos aislados y así no representativas para las experiencias generales, que por cierto indican una posición intermedia. El sistema electoral es una variable potencialmente influyente, pero no es una variable causante de todo lo bueno ‑o todo lo malo‑ en el desarrollo político –a veces difícil– ­de las naciones. Es una variable de entre varias de similar (institucional) o diversa índole (política cultural, histórica, económica, social), que influyen en la política, más específicamente en la representación política y en la conformación de los sistemas partidarios y a través de estas variables –indirectamente– en la gobernabilidad.

 

El efecto directo de los sistemas electorales –observable empíricamente– consiste en la estructuración de las preferencias políticas en el acto eleccionario y la generación del resultado electoral en forma de adjudicación de puestos legislativos o ejecutivos. Es decir, hay dos líneas de influencia que están interrelacionadas. Los sistemas electorales influyen en la votación misma en la medida que colocan a los electores frente a una situación decisoria específica que está marcada –sobre todo- por las diferentes posibilidades de éxito de los candidatos y de los partidos políticos, según los sistemas electorales. Este efecto es de carácter psicológico y, por ende, difícil de medir; su dimensión y dirección dependen de variables contextuales. Por otra parte, los sistemas electorales generan –con base en la misma votación– diferentes resultados electorales. Este segundo efecto es de carácter mecánico y se observa con más nitidez en situaciones donde la relación entre votos y escaños es bastante desproporcional, produciéndose un efecto reductivo sobre la cantidad de partidos con representación parlamentaria. Si se trata de una elección presidencial –en un sistema de mayoría relativa–, este efecto mecánico se traduce en el triunfo de un candidato con apenas casi un tercio de los votos válidos, porcentaje que no es suficiente en un sistema electoral de mayoría absoluta.

 

El significado de los sistemas electorales no se restringe a la relación entre votos y escaños y al efecto reductivo o no reductivo, que se produce en el momento de votar. Más allá de afectar la fragmentación del sistema de partidos y la capacidad de éste de formar mayorías uni-colores en el Parlamento, los sistemas electorales influyen en la relación votante y elegido, en el mayor o menor grado de cercanía entre uno y otro, dependiente del tamaño de las circunscripciones, de la forma del voto (uninominal o de lista) y otros elementos técnicos.

 

Además de estas dos cuestiones prioritarias en el debate político y científico sobre sistemas electorales, éstos tienen incidencia en los siguientes problemas o fenómenos:

 

a) la polarización ideológica y política a nivel del electorado y a nivel del sistema de partidos políticos;

 

b)   la estructuración de los partidos políticos en un doble sentido: estructuración interna y relación de los partidos políticos con el electorado;

 

c)   la representación de los intereses de diferentes sectores de la sociedad, es decir, representación de regiones, etnias, confesiones y otros segmentos o minorías de la sociedad, representación que procura la integración política a nivel de Estado;

 

d)   el tipo de competencia política (adversary versus consociational);

 

e)   las formas de participación política prevalecientes (convencional o no‑convencional), incluyendo tipos de comportamiento electoral (voto racional/útil y votación táctica) que ayuden (o no) al dinamismo político (por ej. a la alternancia en el poder);

 

f)    las características (o modelos) de las campañas electorales;

 

g)   la capacidad del sistema político de generar el bienestar de su población en la medida en que su logro dependa del buen funcionamiento de las instituciones políticas (por ej. del sistema de partidos políticos);

 

h)   y finalmente, en la legitimidad del sistema político, en la percepción del ciudadano elector y en el grado de su compromiso con el sistema político establecido.

 

III.    Tipos de sistemas electorales

 

Existe un sinnúmero de sistemas electorales. No obstante, es posible reducir esta diversidad en unos pocos tipos básicos. La formación de los tipos y la definición de sus características, sin embargo, no es tarea fácil y bastante controvertida. La importancia de este esfuerzo conceptual reside en que la definición misma de los tipos de sistemas electorales influye mucho en los enunciados sobre los efectos que tienen.

 

Así, no basta diferenciar entre representación por mayoría y representación proporcional, distinción compartida por todos los autores; es necesario establecer un contenido más preciso y consistente.

 

Tradicionalmente se definen representación por mayoría y representación proporcional de la siguiente manera: Representación por mayoría es aquél sistema en el que se elige al candidato que obtiene la mayoría (absoluta o relativa). Representación proporcional es aquél sistema en el que la representación política refleja, si es posible exactamente, la distribución de los sufragios entre los partidos. Ambas definiciones son, ciertamente, correctas, pero no se corresponden: de una se desprende la regla decisoria a nivel de circunscripción, y de la otra, el resultado electoral a nivel global, en otras palabras, el modelo de representación. De este modo resulta necesario, en primer lugar, unificar el criterio de definición y, en segundo lugar, dar prioridad a uno de ellos para la diferenciación entre representación por mayoría y representación proporcional. El criterio que mejor define a qué tipo básico pertenece tal o cual sistema electoral es fundamentalmente el principio de representación al cual aspira. El objetivo de representación tipo mayoritario (de pluralidad) es la formación de mayorías; fomentándose la desproporcionalidad de votos y escaños se persigue o se logra la formación de una mayoría de partido o una coalición de partidos. El objetivo de la representación proporcional es establecer una relación de proporcionalidad entre votos y escaños, y en su forma estricta, procurar que el electorado quede fielmente reflejado en el Parlamento.

 

La base de la definición de los dos principios de representación y de tipos fundamentales de sistemas electorales es el efecto que ellos intentan sobre la relación entre votos y escaños obtenidos. Ciertamente, los sistemas electorales de tipo mayoritario tienden a favorecer a los partidos grandes, produciendo una brecha entre los porcentajes de votos y escaños obtenidos por los diversos partidos, en desventaja de los partidos pequeños.

 

Los sistemas electorales de tipo proporcional tienden a producir una mayor concordancia o una concordancia relativa entre los porcentajes de votos y escaños obtenidos por los diversos partidos. Pero no es cierto que la concordancia, en la realidad, sea estricta.

 

En un principio, el debate científico y político sobre los sistemas electorales se circunscribió por lo general a la posición entre representación por pluralidad y representación proporcional. No se tomó bien en cuenta que existen sistemas de representación proporcional que varían notablemente entre sí, de acuerdo con sus efectos. Por ejemplo en el caso de la representación proporcional pura, la proporción de votos logrados por un partido y la proporción de escaños, que por ellos le corresponden, coinciden aproximadamente, por lo menos teóricamente se aproximan. No existen barreras legales o directas de representación (umbrales mínimos), ni tampoco barreras naturales o indirectas (tamaño de las circunscripciones electorales) que alteren el efecto proporcional y, por lo tanto, no hay ninguna presión psicológica sobre los votantes para estructurar sus preferencias políticas de acuerdo a cálculos de voto útil. En caso de existir tales barreras, los electores optarían por partidos en condiciones de sobrepasarlas.

 

En el caso de la representación proporcional en circunscripciones plurinominales variables, sin embargo, las barreras naturales de representación, o sea mediante la división del territorio en distritos de tamaño pequeño o mediano, se impide un efecto proporcional mecánico e inmediato que iguale el porcentaje de escaños con el de los votos. Cuanto más fuertes sean esas barreras, de acuerdo con variaciones en el tamaño de los distritos electorales, tanto mayor será también el efecto psicológico concentrador que tendrán sobre el comportamiento de los votantes.

 

En caso de un sistema de representación proporcional que opera con una barrera legal, se limita el número de partidos con posibilidad de acceder a una representación parlamentaria por este medio y por lo tanto se afecta la decisión del votante restringiéndola a los partidos con posibilidades de franquear esa barrera. A diferencia del sistema de representación con barrera natural, en este caso se distribuye la totalidad de los escaños de manera proporcional entre los partidos que lograron sobrepasar la barrera artificial-legal.

 

La necesidad de distinguir entre diferentes tipos de sistemas electorales en un nivel de abstracción por debajo de los principios de representación se justifica además por la variedad de sistemas electorales mayoritarios y en mayor medida aún por la creciente ola de sistemas electorales combinados: sistemas que combinan el principio de representación con reglas decisorias opuestas. El caso clásico es el del sistema electoral alemán que combina el principio de la representación proporcional con la regla decisoria de la mayoría relativa para la mitad de los escaños (véase vocablo sistema electoral alemán). Existen variantes como el sistema segmentado, en el cuál se combina la elección por mayoría (absoluta o relativa) en circunscripciones uninominales y la elección por representación proporcional en circunscripciones plurinominales, como unidades separadas en un mismo sistema. Expresado de forma más simple: una parte de los diputados se elige por mayoría, la otra, proporcionalmente, y los dos resultados surgidos independientemente se suman conformando un resultado final total. Otra variante es la del sistema proporcional compensatorio. En este caso se asignan en una primera vuelta repartidora una determinada cantidad de escaños por mayoría (absoluta o relativa) en circunscripciones uninominales. En una segunda vuelta de repartición se compensan, mediante la asignación proporcional de escaños por lista, los efectos desproporcionales generados por las circunscripciones uninominales. Con este fin se favorece de una u otra forma a los partidos más pequeños por sobre aquellos partidos (grandes) que triunfaron en las circunscripciones uninominales. En algunos casos, incluso, los partidos más grandes son excluidos de la vuelta de repartición compensatoria.

 

Conforme a estas consideraciones e incluyendo diferenciaciones en el ámbito de la representación por mayoría, conviene establecer la siguiente tipología de sistemas electorales:

 

Sistemas mayoritarios

Sistemas proporcionales

·        mayoría relativa en circunscripción uninominal

  • proporcional en circunscripciones plurinominales

·        mayoría absoluta en circunscripción uninominal

  • proporcional compensatorio

·        mayoría con representación de minorías

  • proporcional personalizado

·        mayoría en circunscripciones pequeñas

  • voto único transferible

·      mayoría con lista adicional proporcional

·        (el sistema segmentado incluido)

  • proporcional puro

 

 

Vale señalar que de ninguna forma todos los sistemas electorales existentes y construibles se dejan subsumir sin más en las categorías expuestas. En cada caso se debe constatar si se trata de un tipo en sí o de una variante. Por ejemplo, el sistema electoral con circunscripciones binominales vendría a ser un tipo independiente. Tanto su descripción como la caracterización de sus efectos resulta de su distinción de los tipos aquí expuestos.

 

IV.     Los tipos de sistemas electorales en América Latina y el Caribe

 

Para la elección de la Cámara de Diputados se aplica en general un sistema proporcional. Excepciones son sólo Chile con su sistema bi-nominal, México con su sistema segmentado generador de mayoría, Ecuador con el nuevo sistema de lista abierta y mayoría relativa en circunscripciones plurinominales, y el Caribe de tradición anglosajona, donde rige el sistema mayoritario tipo inglés (first past the post system).

 

El sistema binominal con lista cerrada y voto único fue introducido en Chile bajo el régimen de Pinochet. Dado que la derecha política dudaba de su capacidad de imponerse en elecciones generales se intentó beneficiar a la segunda fuerza política. Este efecto es sin duda el que realmente genera este tipo de sistema electoral, muy a pesar de su clasificación como sistema mayoritario. En este contexto, la oposición democrática se manifestó rotundamente en contra de este sistema (véase Fernández 1989). Pero con su triunfo en las elecciones de 1990, esta oposición descubrió las ventajas del sistema binominal, el cual condiciona el pluralismo y fomenta la formación de bloques. Se trata de un pluralismo bipolar compuesto por la mayoría oficialista y la oposición (véase Walker 1996), como lo conocemos del caso francés. Su desventaja, consistente en la formación de un cartel de élite que se reparte las candidaturas en las circunscripciones, tiene como consecuencia la poca influencia del elector. En este sentido se genera una presión en pro de la votación de candidatos propuestos por acuerdo entre los partidos. Puede resultar que el elector que no puede expresar su voto según preferencias ideológicas termina enajenándose de la política.

 

En México, el sistema segmentado es el producto de un largo proceso de reforma iniciado en los años sesenta y que resultó cambiar el sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales, por un lado, y la posición dominante del Partido Revolucionario Institucional (PRI) –asegurada supuestamente mediante fraude electoral–, por el otro. En base a una interpretación por cierto errónea del sistema electoral alemán, se introdujeron en 1977 listas adicionales proporcionales a fin de hacer posible una representación de la oposición que superase la cantidad fija de mandatos mínimos introducidos por la reforma de 1963. La cantidad de escaños se estableció en 100 sobre 300 uninominales, cantidad que se aumentó en 1986 a 200. En el marco de la apertura del sistema político, se acordó entre el gobierno del PRI y la oposición la reforma de 1996, reorganizando la administración y la justicia electoral de manera que permite la celebración de elecciones limpias. En contraste con la “cláusula de gobernabilidad” introducida en 1989 para garantizar la mayoría parlamentaria para el partido más votado, la reforma de 1996 iba a reducir el efecto mecánico generador de mayoría que se fijó en ocho puntos porcentuales (véase González Roura et al. 1997). Así, el partido mayoritario puede conservar la mayoría absoluta de los escaños sólo cuando obtiene más de 42% de los votos.

 

En Ecuador rige un sistema de mayoría relativa con características especiales: las circunscripciones son plurinominales y el elector tiene tantos votos como escaños a distribuir. Es un sistema que garantiza el mayor grado de participación del votante en la selección de los representantes. Al mismo tiempo, es el sistema electoral que desatiende totalmente la función de concentración, de modo que la aplicación de la regla decisoria de la mayoría relativa no lleva al efecto sobre el sistema de partidos y su funcionamiento que se supone como característico del principio de representación mayoritario.

 

Respecto a la elección del Senado en América Latina, de los diez países latinoamericanos con sistema bicameral se utiliza en seis casos un sistema mayoritario, mayormente el sistema mayoritario con voto limitado. En la República Dominicana, el Senado se elige por mayoría relativa en circunscripciones uninominales (el único caso de aplicación de este sistema electoral en toda América Latina), en Chile el Senado se elige según el sistema binominal.

 

En el marco del sistema proporcional encontramos en Latinoamérica el sistema proporcional puro, el sistema proporcional en circunscripciones electorales y el sistema proporcional personalizado. Lo más frecuente es la elección en circunscripciones electorales variables (11 casos). La mayoría de las circunscripciones electorales son chicas; las grandes, sin embargo, aumentan el tamaño promedio. Panamá combina 28 circunscripciones uninominales con doce plurinominales. En la República Dominicana se eligen en 16 de 30 circunscripciones electorales dos representantes. En Guatemala tienen 20 de 23 circunscripciones electorales sólo hasta cinco mandatos. El sistema proporcional puro se aplica en tres países: en Nicaragua y Uruguay mediante una compensación proporcional a nivel nacional; en Perú mediante la asignación de mandato en una circunscripción electoral nacional única. El mismo sistema se aplica en Colombia y Paraguay para la elección del Senado. En Venezuela (por lo menos hasta 1998) y en Bolivia se aplica el sistema proporcional personalizado en circunscripciones plurinominales. El efecto desproporcional de este sistema se asemeja al de la elección en circunscripciones electorales plurinominales dependiendo así del tamaño de los mismos. En este sentido, ambos tipos de sistema electoral son similares.

 

Problemas técnico-políticos existen con respecto a la división distrital que en muchos países viola la igualdad de peso entre los votos. Las causas aquí son varias. Cabe mencionar, en primer lugar, la reglamentación constitucional por la cual circunscripciones electorales menos pobladas que coinciden con unidades políticas o administrativas tienen derecho a una cantidad mínima de representantes. Brasil es tal vez el caso más notorio. El dispositivo constitucional establece por lo menos ocho diputados para cada Estado-circunscripción. En segundo lugar hay que considerar desarrollos demográficos y migratorios de gran velocidad. Finalmente debe apuntarse la simple desatención del principio igualitario, cuya realización requiere de voluntad política y capacidad técnica.

 

Las listas son por lo general bloqueadas. Sólo Brasil y Panamá utilizan listas simplemente cerradas. Ecuador es un caso singular con sus listas abiertas (desde la reforma de 1997, véase Pachano 1998), que incluso carecen de significado de lista propiamente tal, pues el voto por un candidato se computa sólo para él y no para la lista de su partido. Si la calidad de las listas es ciertamente “bloqueada”, constituye -en realidad- un problema analítico. En Uruguay, por ejemplo, las listas reciben en la ley electoral la calificación de “bloqueadas”. El elector, sin embargo, realiza su cruz a favor de un sublema determinado dentro de un lema o a favor de una determinada lista dentro de un sublema. Sólo esta última lista es verdaderamente bloqueada. De modo parecido vota el elector colombiano, pues no se decide por el partido Liberal o Conservador, sino por listas de tres candidatos y que confiesan su adhesión a uno u otro sector político. Así, el elector tiene mucha libertad de elección dentro de un mismo partido, ya que bloqueadas son sólo las listas en las que figuran los tres candidatos.

 

En el contexto de la discusión sobre la reforma electoral son principalmente las listas bloqueadas el blanco de crítica. Se argumenta que los candidatos que aparecen en la lista son impuestos por los partidos, permaneciendo anónimos para el elector. En este sentido cabe sin embargo considerar el pequeño tamaño de las circunscripciones electorales, por lo que este problema no es un resultado causado por el sistema electoral. Una reforma partidaria podría contribuir a su solución. La crítica es en cierta forma también el producto de desmedidas expectativas clientelistas con respecto a los representantes y de una subestimación de la función de los partidos.

 

Es por ello que se discuten constantemente diversas formas de personalización del voto, o sea que el votante pueda elegir (entre candidatos) en vez de votar. En este contexto se inscriben las reformas efectuadas en Venezuela y Bolivia (introducción del sistema proporcional personalizado) como así también la introducción de la lista libre en el Ecuador, orientadas a ampliar la participación. En el caso de Ecuador este intento resultó en una reforma muy cuestionable, principalmente debido al bajo grado de institucionalización del sistema de partidos. Es en este sentido que Simón Pachano (1998) habla de la “representación caótica”. La reforma estabiliza la inestabilidad. En Bolivia la introducción de mandatos directos aumentó el grado de conocimiento de los diputados por parte de los electores ya que los partidos postulan personalidades destacadas fuera de la política (actores, cantantes). Sin embargo, la dependencia de estos candidatos de los partidos que los presentan es muy alta, mucho más alta que la de los candidatos por lista, quienes son por lo general personas de larga carrera política y en mejores condiciones de influenciar en el proceso intrapartidario de formación de la voluntad política.

 

Llama la atención en Latinoamérica la falta de aplicación de la barrera legal de representación. Este instrumento de reducción del espectro partidario en el Parlamento lo encontramos sólo en Argentina (3% en la circunscripción electoral), en Bolivia (3% del total de votos a nivel nacional) y en México (2% para el otorgamiento de los mandatos proporcionales).

 

En lo que concierne al sistema electoral para las elecciones presidenciales, hasta hace unos años, las más de las veces bastaba la mayoría relativa de las preferencias. En Costa Rica, el candidato triunfante debe alcanzar al menos el 40% de los votos emitidos. Asimismo, Argentina y Nicaragua introdujeron requisitos mayoritarios debajo de la mayoría absoluta. En Argentina se exige la mayoría del 45% de los votos válidos o el 40%, si además existe una diferencia mayor a diez puntos porcentuales sobre el candidato que le sigue en número de votos. En Nicaragua se pide el 45% de los votos válidos. La mayoría de las constituciones latinoamericanas exige la mayoría absoluta de los votos válidamente emitidos (si se trata de votos emitidos o de votos válidos es algo que a veces se discute). Si ningún candidato obtiene la mayoría absoluta, la decisión debe tomarse en una segunda instancia electoral. En la gran mayoría de los casos, los electores son convocados nuevamente a concurrir a las urnas: se lleva a cabo una elección entre los dos candidatos que hayan obtenido más votos. Sólo en Bolivia decidía el Congreso, hasta la reforma de 1993, con la peculiaridad de que el Congreso tenía que decidir entre los tres candidatos más fuertes. Ahora el Congreso elige entre los dos candidatos con mayor número de votos y, en caso de empates continuos, se proclama electo el candidato que haya logrado la mayoría relativa en la elección popular.

 

V. Criterios para la evaluación de los sistemas electorales

 

Ahora vamos a dedicarnos –en un plano abstracto– a las funciones que tienen que cumplir los sistemas electorales. Subrayo el plural: funciones, dado que muchos analistas y políticos en sus propósitos se fijan sólo en una única función. En este sentido, vale reconocer el avance en el estudio comparativo de los sistemas electorales y tomar en cuenta las tendencias recientes en el desarrollo de los sistemas electorales en el mundo (ver Nohlen 1999), marcado por el avance cuantitativo de sistemas electorales combinados. Este avance no es casual. Los sistemas combinados tienen una gran ventaja frente a los clásicos: el de cumplir en gran medida con los distintos requisitos que hoy en día se le exigen a los sistemas electorales. Los sistemas clásicos atienden sólo a algunos de estos –quizás– en forma óptima; los combinados, sin embargo, atienden a todos, aunque en forma suboptimal. En este contexto se pueden diferenciar cinco requisitos, tres fundamentales y dos adicionales.

 

El primer requisito consiste en la representación. Aquí se trata de reflejar adecuadamente los intereses sociales y las opiniones políticas en los órganos de representación. Este criterio se entiende en doble sentido: por un lado representación para todos, de manera de estar representados los distintos grupos de personas según características socio económicas, profesionales, religiosas, culturales, etc. hoy en día, fundamentalmente las minorías étnicas y las mujeres; por el otro, representación justa, es decir una representación más o menos proporcional de las fuerzas sociales y políticas en términos ideológicos o de partido, equivalente a una relación equilibrada entre votos y escaños. Los parámetros de medición empírica son obvios: la falta de representación sociológica de minorías y mujeres así como desviaciones significativas en la representación partidaria en forma de desproporcionalidad entre votos y escaños son consideradas frecuentemente como problemáticas.

 

Sin embargo, como bien lo apunta Mauricio Cotta (1982:1427), los sistemas electorales pueden generar una reproducción bastante fiel de las características ideológico-partidarias del cuerpo político, pero no son capaces de hacerlo en la misma medida respecto de las características sociológicas, “salvo que cuando una de ellas se convierte en punto focal del conflicto y es asumida por una organización partidaria”. En términos generales, la representatividad sociológica no depende tanto del sistema electoral, sino de los partidos políticos.

 

El segundo requisito denominado concentración o efectividad, consiste en la agregación de intereses sociales y de opiniones políticas de tal manera que de ellas resulten decisiones políticas y que la comunidad adquiera capacidad de acción política. Las elecciones se comprenden como un acto de formación de la voluntad política, mas no como una forma de copiar o medir las opiniones dominantes en la población. Los parámetros de la adecuada capacidad de concentración de un sistema electoral son: a) el número o la reducción del número de partidos que obtienen escaños en el Parlamento y b) la formación de una mayoría partidaria o de una coalición que tengan carácter estable en el Parlamento. Los sistemas multipartidistas que sólo permiten la formación de relaciones de gobiernos inestables son vistos normalmente como problemáticos. Por ende, este criterio comprende, asimismo, la cuestión de la efectividad del sistema electoral, cuyo parámetro es el de si contribuye a generar estabilidad en el funcionamiento del sistema político, dado que el sistema electoral influye en el funcionamiento de instituciones como el Parlamento y el Poder Ejecutivo, así como en el proceso político. No todo gobierno estable es un buen gobierno, pero resulta altamente improbable que la inestabilidad política genere un buen gobierno.

 

El tercer requisito es el de la participación. Aquí no se trata de la participación en el sentido común del término –pues las elecciones son en sí un acto de participación política– sino de la mayor o menor posibilidad por parte del elector de expresar la voluntad política en el marco de la alternativa voto personalizado versus voto de partido o de lista. Esta opción se asocia a un mayor o menor grado de relación, de conocimiento, de responsabilidad y de identificación entre electores y elegidos. El parámetro de medición de una adecuada participación (en el sentido estricto) permitida por un sistema electoral es el grado de personalización del voto. La forma de votación totalmente impersonal (por ej. en el caso de la lista bloqueada) se convierte por lo general en blanco de críticas.

 

Sin embargo, cuando diferenciamos entre dos secuencias-tipo: 1) electores-partidos políticos-representantes individuales y 2) electores-representantes individuales-partidos políticos, vale apuntar que en las democracias europeas hoy en día predomina la primera secuencia por sobre la segunda. La reversión de esta secuencia no es condición necesaria para una mayor participación, no sólo porque en Europa la relación primaria se ha establecido entre los partidos políticos y el electorado, sino porque esta relación es de central importancia para la gobernabilidad del sistema político. Una reforma electoral con intención de aumentar la participación tiene que cuidar la función de los partidos políticos como núcleos fundamentales y no sustituibles de la representación, la que se ejerce a través de la elección periódica y competitiva a la cual ellos están sujetos. Nuevamente nos encontramos frente a límites en el ámbito de lo que es legítimamente atribuible a los sistemas electorales. La participación es sobre todo un fenómeno dependiente de la cultura política. No negamos la importancia de alternativas institucionales. Sin embargo, la disyuntiva más significativa es aquélla entre una cultura política participante y otra pasiva, entre clases políticas de una cultura democrática y de diálogo en lugar de piramidal y excluyente.

 

El cuarto requisito es el de la transparencia. Un instrumento esencial aquí es la sencillez: el sistema electoral no debería ser demasiado complejo. Este requisito contradice de alguna manera la premisa que exige que los tres requisitos anteriores sean cumplidos a la vez, pues aquellos sistemas electorales que cumplen simultáneamente de forma efectiva las funciones de representación, concentración y participación son de hecho sistemas electorales más sofisticados. El sistema electoral más sencillo es sin duda el sistema de mayoría relativa en distritos uninominales. Este cumple sin embargo sólo con los requisitos de concentración y participación, desatendiendo totalmente la función de la representación en términos, repito, de la relación entre votos y escaños.

 

En primer lugar debería existir transparencia para el elector, quien debería poder entender tanto el sistema electoral como la estructura de la boleta, saber qué ocurre con su voto, cómo contribuye éste al resultado electoral final, qué efecto mecánico produce. En este sentido debería eliminarse, en primer lugar, la posibilidad de que el voto genere un efecto contrario a la intención con la que se lo emite. Debería evitarse, además, que se le haga creer al elector que su voto ejerce una determinada influencia (por ej. sobre la selección de los candidatos de un partido), mientras que ésta –en realidad– termina desapareciendo totalmente debido a un proceso escalonado de transformación de votos en escaños hasta convertirse en precisamente lo contrario. La transparencia debería caracterizar también el proceso de aplicación del sistema electoral por parte de las autoridades electorales. Un sistema electoral demasiado complejo termina convirtiéndose en un desafío para las autoridades electorales, superando incluso, en muchos casos, su competencia material o técnica.

 

Otro problema asociado a este punto y con el que se ven confrontadas más que todo las democracias jóvenes es la demora en la determinación de los resultados electorales, generada por la complejidad del escrutinio, aspecto que puede alimentar sospechas de fraude. El requisito de la transparencia tiene por lo tanto como finalidad elevar el grado de confianza en el sistema y en el proceso electoral como así también en otras áreas donde ésta falta. Junto a otros criterios, es fundamentalmente la transparencia la que hace que un sistema electoral sea defendible.

 

El quinto y último requisito es la legitimidad, aspecto en el que confluyen las otras funciones. La legitimidad tiene por su parte un significado propio que se pone de manifiesto cuando –desde una perspectiva genética– se considera al sistema electoral como producto del consenso entre los partidos más relevantes. La legitimidad del sistema electoral depende de la magnitud de este consenso. Para bien entender la importancia del consenso para la legitimidad del sistema electoral, es oportuno diferenciar entre dos conceptos de legitimidad respecto a las instituciones: 1) La legitimidad que merecen las instituciones debido al valor democrático que contienen o al diseño que refleja, más allá de un alto grado de madurez democrática del sistema, una perfección técnica. 2) La legitimidad que reciben por parte de la sociedad, de sectores o grupos o por parte de la opinión pública en general, debido al reconocimiento, la atención y la lealtad que provocan, procuran y promueven gracias a factores que pueden ser independientes a aquéllos que fomentan el primer tipo de legitimidad. Entre estos factores se encuentran la tradición, la experiencia histórica, en el caso de las democracias bien establecidas; y el acuerdo y el consenso fundacional del nuevo sistema político que incluye al sistema electoral, en el caso de las democracias recién establecidas. Los sistemas combinados facilitan el acuerdo entre posiciones que en un primer momento parecen irreconciliables. Se adaptan más fácilmente a las estructuras existentes dado que no existe ningún modelo estático, muy al contrario de los sistemas clásicos mayoritarios tipo inglés o francés que no permiten variación ninguna.

 

Sin embargo, no es fácil diseñar una reforma del sistema electoral de modo que una de sus funciones se maximice sin debilitar por consecuencia ninguna de las otras. A este problema ya aludimos respecto al requerimiento de sencillez cuando se aspira a combinar las funciones de representación y concentración. Esta última relación es la más complicada. Supongamos que una reforma electoral amplía la representación y aumenta el pluralismo, en este caso es altamente probable que disminuya el efecto de concentración del sistema.

 

Aquí surge el fenómeno del trade-off (intercambio) entre representación y gobernabilidad, los dos conceptos más valorados en el debate sobre sistemas electorales en la última década. El costo de lograr una mayor inclusión parece consistir en menor gobernabilidad. El desenlace tradicional es el de priorizar o la representación o la gobernabilidad. Los sistemas combinados, sin embargo, tratan de paliar los efectos trade-off entre las tres funciones fundamentales de los sistemas electorales. Asimismo, posibilitan no sólo el cumplimiento de estas funciones de forma simultánea, sino también ajustada a la contingencia.

 

VI.     Algunas tesis finales sobre sistemas electorales

 

A continuación se ofrecen doce tesis finales sobre los sistemas electorales que intentan resumir su significado y su relación con otras variables.

 

1. Los sistemas electorales son producto de la evolución histórica, su variedad se debe precisamente al hecho de que no son producto de consideraciones ahistóricas sino que su desarrollo refleja las estructuras sociales y los procesos en situaciones y países distintos.

 

2.   Los efectos políticos de los sistemas electorales dependen en gran medida de las estructuras sociales, de condiciones institucionales y comportamientos políticos. Es necesario entonces considerar siempre el contexto, las condiciones específicas de cada país.

 

3.   Los dos tipos básicos de sistemas electorales son la representación por mayoría y la representación proporcional que se distinguen por el principio de representación, a saber: desproporción entre votos y escaños a fin de facilitar la formación de mayorías en el Parlamento o relación proporcional entre votos y escaños a fin de facilitar la representación proporcional de los grupos sociales.

 

4.   Sólo se pueden hacer muy pocas afirmaciones generales sobre los efectos de los sistemas de representación por mayoría y de los de representación proporcional. Esta tesis es contraria a todos los ensayos de crear o de determinar leyes sociológicas sobre los efectos políticos de los sistemas electorales básicos. Existen dos razones: primero, la importancia del contexto; segundo, la diferenciación interna de los tipos básicos.

 

5.   No existe un enunciado científicamente sostenible de alto contenido informativo acerca de los efectos de los sistemas electorales que pudiera desprenderse completamente del contexto, es decir, de las respectivas relaciones sociales y políticas. La homogeneidad o heterogeneidad social étnica, cultural o religiosa de una sociedad es sumamente importante como variable influyente de la estructura de un sistema de partidos. De este modo se hace imposible proceder ahistóricamente en las ciencias sociales. El contexto adquiere carácter central en la elección de un sistema electoral.

 

      Así puede formularse la siguiente tesis: a mayor fragmentación social es más probable la implantación de un sistema proporcional y también más probable el surgimiento de un sistema pluripartidista. Ante un mayor predominio de homogeneidad social se optará tanto más por el sistema de mayoría relativa u otro sistema de representación por mayoría con el consiguiente mayor grado de concentración del sistema de partidos. Pero también es más probable que surja mediante sistemas electorales proporcionales un sistema bipartidista o bien un pluralismo de partidos limitado. Así, en el caso inglés, hay coexistencia entre: poca heterogeneidad social –por lo menos hasta hace unos años atrás–, sistema de pluralidad y bipartidismo. Por otro lado, en Austria, donde tenemos un sistema proporcional, se producía hasta hace poco en base de una gran homogeneidad de la población y de un conflicto agudo entre dos sectores de la opinión pública, también un sistema bipartidista. Sin embargo, con un sistema electoral proporcional, es más fácil el cambio del número de partidos que cuentan.

 

6.   Los efectos de los sistemas electorales dependen además de sus diversos elementos y de la forma en que éstos se combinan. No hay que considerar solamente a ese nivel global del sistema electoral sino que se debe tomar bien en cuenta cómo juegan los diferentes elementos que constituyen un sistema electoral.

 

7.   De esta manera es de suma importancia distinguir entre diferentes tipos de representación por mayoría y de representación proporcional en el debate sobre los efectos de sistemas electorales proporcionales. Especialmente en el ámbito de la representación proporcional, hay que tomar en cuenta estos tipos de sistemas electorales, para no debatir en forma sorda, al tomar un tipo de representación proporcional con ciertos efectos y falsificar las tesis sobre estos efectos al considerar casos que corresponden a otro tipo de representación proporcional con otros efectos sobre el sistema de partidos políticos, y sobre todo, sobre la relación votos y escaños. Este peligro de debates sordos surge también cuando se utiliza el término sistema mixto en forma genérica englobando todo aquello que supuestamente no pudo ser asignado a ninguna de las categorías representación por mayoría y representación proporcional.

 

8.   Los efectos de un sistema electoral dependen mucho de si los partidos políticos responden a las condiciones de éxito implícitas en el sistema electoral.

 

9.   El cambio de las condiciones objetivas (por ejemplo, los factores socio estructurales), y de las condiciones subjetivas (por ejemplo, actitudes funcionales o no del electorado) produce variaciones en los efectos del sistema electoral.

 

10.       Los sistemas electorales no favorecen siempre al mismo partido (por ejemplo, al conservador, al más fuerte, con base regional), o grupo de partidos. Lo que es inherente a los sistemas electorales es una cierta ambivalencia funcional. Incluso el sistema inglés de pluralidad no favorece siempre al partido más votado.

 

11.       No existe un sistema electoral óptimo. Sólo existen soluciones técnicas y políticamente más aceptables y viables que otras para países diferentes, en épocas distintas, es decir, en relación con espacio y tiempo. En consecuencia, está mal planteado el problema del mejor sistema que dominó durante mucho tiempo la literatura especializada.

 

12.       Aún cuando existiera un sistema electoral óptimo esto no significaría que se impusiera por tal calidad. La decisión sobre el sistema electoral no obedece a criterios elevados supuestamente exentos de juicios de valor sino en primera instancia puntos de vista de las fuerzas políticas que participan en la toma de decisión. La cuestión del sistema electoral es una cuestión de poder.

 

 

Vocablos de referencia:

 

Circunscripciones electorales

Cociente electoral

Fórmula electoral

 

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Dieter NOHLEN