Observación internacional

Detlef Nolte

1. Reflexiones generales

2. La OEA y la observación electoral: base legal y organización

3. Misiones de Observación Electoral de la OEA: un resumen

4. ONU: base legal y organización de misiones de observación electoral en América Latina

5. Las misiones de observación electoral de la ONU en Nicaragua (1989/90), Haití (1990/91) y El Salvador (1993/94)

6. Objetivos y métodos de observación electoral

1. Reflexiones generales

En la primera mitad de los años noventa hubo un verdadero boom de misiones de observación electoral en América Latina patrocinadas por la OEA y la ONU. El paso crucial para una mayor participación de esas organizaciones internacionales en el campo electoral se dio en las elecciones en Nicaragua en febrero de 1990. Pero ya antes hubo importantes misiones de observación electoral realizadas por organizaciones no-gubernamentales, como durante el plebiscito de 1988 en Chile (veáse Instituto Nacional Demócrata 1989) o en las elecciones de 1986 en Nicaragua. También existe una „prehistoria" de las misiones electorales de la OEA y de la ONU que se remonta a los años cincuenta y sesenta. Las Naciones Unidas han observado o supervisado entre 1956 y 1990 treinta elecciones o plebiscitos en territorios no-independientes (Stoelting 1992: 375). Respecto al único precedente para una misión de observación de la ONU en un Estado soberano - Corea del Sur - hay que remontarse hasta principios de los años cincuenta. Incluso en julio de 1988 el entonces Secretario General de la ONU, Javier Pérez de Cuellar, declaró que las Naciones Unidas no enviaría observadores electorales en Estados miembros porque ello no forma parte de sus tareas (Stoelting 1992: 372, nota 1).

El auge de las misiones de observación electoral en el período mencionado está vinculado con los cambios políticos en los Estados latinoamericanos durante los años ochenta y con las transformaciones en la política internacional. En el campo político, los años ochenta en América Latina fueron una década de avances democráticos. Los países con regímenes autoritarios establecieron o restablecieron sistemas democráticos, comenzando con Ecuador (1979) y culminando con Paraguay (1989) y Chile (1990). Después del fin de la guerra fría y la desintegración del imperio soviético crecieron las presiones de las potencias democráticas como los Estados Unidos o los Estados miembros de la Unión Europea para hacer prevalecer los principios democráticos en el mundo. También en las organizaciones intergubernamentales a nivel mundial - ONU - o a nivel regional - OEA - , fue reforzada la vocación democrática ya consagrada en sus Cartas o declaraciones principales (sobre derechos humanos, etc.) y lentamente se formó una postura más activa en relación a la promoción de procedimientos democráticos. Hay comentaristas que ya hablan de „un derecho a un gobierno democrático" establecido en el derecho internacional (Franck 1992; Stoelting 1992: 420-424).

Llegar a este punto implicó transitar un camino fatigoso y lleno de obstáculos, porque una de las pautas orientadoras de las organizaciones intergubernamentales ya mencionadas es el principio de la no intervención en los asuntos internos de los países miembros. Ese principio siempre ha tenido mucha acogida en América Latina, lo que es explicable por las relaciones no siempre armónicas con el poder hegemónico en la región, Estados Unidos. No es casualidad que México, uno de los países latinoamericanos que siempre ha defendido con mucho vigor los principios de la autodeterminación de los pueblos y de la no intervención en los asuntos internos, ni siquiera en la coyuntura política difícil y complicada de 1994 aceptara observadores internacionales para las elecciones generales de agosto. Por razones de política doméstica y de política exterior no fue posible rechazar categóricamente la entrada de observadores internacionales como en el pasado, pero a pesar de la importancia de una convalidación del resultado electoral por la comunidad internacional no hubo una misión internacional de observación electoral y los observadores extranjeros firmaron como „visitantes extranjeros invitados".

Según el artículo 82 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales el Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) de México „en ocasión de la celebración de los procesos electorales federales, podrá invitar y acordar las bases y criterios en que habrá de atenderse e informar a los visitantes extranjeros que acudan a conocer las modalidades de su desarrollo en cualesquiera de sus etapas." El 18 de junio de 1994 fue aprobado un Acuerdo por el Consejo General del IFE „para establecer las bases y criterios para normar la presencia de visitantes extranjeros invitados". Según ese acuerdo cada „visitante extranjero invitado" necesita una invitación de organizaciones civiles y políticas mexicanas y la acreditación por parte del Consejo General del Instituto Federal. Entre las actividades permitidas de los observadores se mencionan las siguientes (art. 8): „Celebrar entrevistas con autoridades y funcionarios electorales a fin de obtener orientación o información explicativa sobre las instituciones y procedimientos electorales mexicanos." Así como „celebrar reuniones con los representantes de los partidos políticos y sus candidatos, para obtener información respecto de las organizaciones políticas con el consentimiento de las mismas." Además „los partidos políticos tendrán derecho a exponer a los visitantes acreditados sus planteamientos sobre el proceso electoral y la documentación que consideren pertinente sobre el mismo."

Desde la perspectiva de la defensa del principio de la no intervención, el enfoque mexicano de misiones de observación electoral es en cierto sentido ejemplar y ofrece además varias ventajas prácticas. No se permitió la constitución de una instancia internacional facultada de emitir juicios sobre el proceso electoral, hubo solamente juicios individuales que posiblemente se neutralizaron mutuamente. Además la „Guía temática" del IFE para los observadores visitantes incluye como advertencia una referencia al art. 33 de la Constitución mexicana que confirma el principio de la no intervención en los asuntos internos y dispone que los extranjeros „no podrán de ninguna manera inmiscuirse en los asuntos políticos del país", advirtiendo que el presidente tiene „la facultad exclusiva de hacer abandonar el territoro nacional, inmediatamente y sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente" (IFE 1994c: 102).

La contradicción al parecer insuperable entre la vocación democrática de las organizaciones intergubernamentales y el principio de no intervención en los asuntos internos de los Estados miembros se ve ilustrada en dos resoluciones de la Asamblea General de la ONU aprobadas el mismo día 18 diciembre de 1990. La primera resolución (res. 45/150) puso énfasis en la necesidad de elecciones periódicas, genuinas, en tener acceso en condiciones de igualdad para presentarse como candidato y hacer públicas sus opiniones políticas. Hubo además un compromiso fuerte de la ONU de asistencia electoral en el caso de solicitudes de países miembros. La resolución fue aprobada por amplia mayoría; pero entre los ocho votos en contra hubo dos países latinoamericanos - Colombia y Cuba; y también entre las nueve abstenciones se encontraron tres países latinoamericanos - Ecuador, México y Perú (Hodgson 1993: 141, nota 21).

El mismo día fue aprobada otra resolución (45/151) también con amplia mayoría, que reafirmó los principios de no intervención y autodeterminación en relación a los metódos e instituciones que rigen el proceso electoral en los países miembros.

Debido a esa contradicción y tensión entre dos pautas orientadoras de las organizaciones intergubernamentales, los principios democráticos orientadores de las organizaciones intergubernamentales proclamados normalmente con mucha solemnidad fueron subordinados al principio de soberanía de los gobiernos nacionales, encontrándose una sola excepción, cuando la situación interna de un país miembro tuviera repercusiones para la paz internacional.

Los casos de Nicaragua (1989/ 1990) y Haití (1990) fueron claves para un cambio de rumbo en la orientación de la ONU y de la OEA en su politica en relación a misiones de observacion electoral. Nicaragua constituyó la primera misión de observación electoral de la ONU - desde los años cincuenta - en un Estado soberano, que formó parte del proceso complejo de pacificación en Centroamérica. Por eso, la misión se podría interpretar como un aporte para asegurar la paz en las relaciones internacionales. En Haití ni siquiera ése fue el caso. Ambos casos son descriptos más adelante. Primero se analiza el cambio en la orientación doctrinaria de la OEA y de la ONU y se describen las bases legales, las pautas orientadoras y los elementos de la organización de las misiones de observación de ambas organizaciones.

 

2. La OEA y la observación electoral: base legal y organización

Ya en la Carta original de la OEA del año 1948 existe un claro compromiso con la democracia representativa. Entre los principios en las cuales se funda la organización de los Estados Americanos se menciona „la organización política de los mismos sobre la base del ejercicio efectivo de la democracia representativa" (Art.5d, después de la reforma de 1967 Art.3d). Además el artículo 20 de la „Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre" (1948) dice: „Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres." Esos conceptos fueron confirmados 20 años más tarde en la „Convención Americana sobre Derechos Humanos" (1969) que define como „Derechos políticos" (Art. 23): „Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país."

En la discusión jurídica en torno a esas normas democráticas se observó - especialmente para la posición del Comité Jurídico Interamericano - una tensión entre la vocación democrática de la OEA (y de sus países miembros) y los principios de la libre determinación de los pueblos y de la no intervención en los asuntos internos. El último se concibe como uno de los principios fundamentales del sistema interamericano. Por eso el artículo 18 de la carta de la OEA postula: „Ningún Estado o grupo de Estados tiene derecho de intervenir, directa o indirectamente, ya sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos o externos de cualquier otro".

Hasta mediados de los años ochenta el principio de no intervención tuvo una clara predominancia (veáse Ball 1969: 485-498). Además en los años setenta estaba en boga el concepto de „la pluralidad de ideologías", que funcionó en cierto sentido como contrapeso a la reivindicación de la democracia. En una declaración aprobada por la Asamblea General de la OEA sobre „Principios referentes a las relaciones entre los Estados Americanos" (del 15 de abril de 1973) se declaró: „1. Que conforme a los principios de la Carta de la Organización, y en especial a los de mutuo respeto de la soberanía, libre determinación de los pueblos e igualdad jurídica de los Estados, todo Estado tiene el derecho de adoptar con plena independencia su régimen de gobierno y su organización económica y social. [...] 3. Que la pluralidad de ideologías en las relaciones entre los Estados Miembros implica el deber de cada Estado de respetar los principios de no intervención y libre determinación de los pueblos ..." (citado en OEA, Subsecretaría de Asuntos Jurídicos 1981: 81).

Pero ya en los años sesenta se abrió una brecha para la involucración de la comunidad internacional en procesos electorales a nivel nacional sin perjuicio del principio de no intervención, en caso que los gobiernos de los mismos Estados miembros pidieran asistencia técnica o por la presencia de observadores electorales procedentes de otros países. En esos casos, desde una perspectiva jurídica, no se trató de una intromisión en los asuntos internos. Sobre ese fundamento se organizaron las primeras misiones de observación electoral, que constituyen la „prehistoria" de las misiones de observación electoral de la OEA, que comenzó en los años sesenta: entre 1962 y 1984 hubo misiones de observación en 20 elecciones en nueve países miembros de la OEA - en la República Dominicana (1961, 1966, 1970, 1978), Costa Rica (1962, 1966, 1970, 1978, 1982), Honduras (1963, 1981), Nicaragua (1963), Bolivia (1966), Ecuador (1968), Guatemala (1970, 1980), Panamá (1978), El Salvador (1980, 1982, 1984) (Ball 1969: 495; Garber 1984: 8, nota 10) -, pero fueron misiones de breve duración con poco personal. En general no hubo críticas con respecto al desenlace de elecciones, pero sí hubo fraude o irregularides, como por ejemplo en Nicaragua en 1963 (Pastor en prensa). Con el avance de sistemas autoritarios en los años sesenta y setenta esas misiones, como es prevesible, decrecieron en número.

El tema entró de nuevo en la agenda política de la OEA recién con el nuevo avance de sistemas democráticos en los años ochenta. En cierto sentido la verdadera historia de las misiones de observación electoral de la OEA comenzó a fines de los años ochenta, cuando se produjeron cambios en la calidad y cantidad de esas misiones. Esos cambios fueron el resultado de cambios en el paisaje político en América Latina, con el avance de democracias representativas y el fin de la guerra fría en la región. También hubo cambios en los principios orientadores y en la carta de la OEA.

Con la reforma de la Carta en 1985 (Protocolo de Cartagena de Indias), que entró en vigencia en 1988, se fortaleció la vocación democrática de la OEA. Ahora ya en el preámbulo se declara: „la democracia representativa es condición indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo en la región", y en el artículo 2b se define como uno de los propósitos esenciales de la organización „promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de no intervención".

En el „Compromiso de Santiago con la democracia y la renovación del sistema interamericano", aprobado por la Asamblea General de la OEA el 4 de junio de 1991, se afirmó una vez más, „que la democracia representativa es la forma de gobierno de la región y que su ejercicio efectivo, consolidación y perfeccionamiento son prioridades compartidas", y se confirmó la determinación de los Estados miembros de la organización „de adoptar un conjunto de procedimientos eficaces, oportunos y expeditos para asegurar la promoción y defensa de la democracia representativa", pero con la limitación expresa „dentro del respeto invariable a la soberanía y a la independencia de los Estados Miembros" (OEA 1991: 1-3).

En noviembre de 1989, durante el decimonoveno período de sesiones llevado a cabo en Washington, la Asamblea General de la OEA adoptó una resolución (Resolución 991) que recomendó al Secretario General „organizar y enviar misiones a aquellos Estados Miembros que, en el ejercicio de su soberanía, lo soliciten con el propósito de observar el desarrollo, de ser posible en todas sus etapas, de cada una de los respectivos procesos electorales y que, como resultado de la observación in situ, emita informes públicos y periódicos" (OEA. Sec. Gen. 1989/1990: 4). En la misma sesión fue apoyado (Resolución 993) el acuerdo del Secretario General de la OEA con el Gobierno de Nicaragua relativo al establecimiento del Grupo de Observadores encargado de observar el proceso electoral en ese país.

En el año siguiente, durante el vigésimo período de sesiones (junio 1990, Asunción), la Asamblea General solicitó tras las experiencias en Nicaragua y con referencia a la misión de observación en Haití en preparación, la creación de una „Unidad para la Promoción de la Democracia" (Resolución 1063), que depende directamente del Secretario General. El nuevo departamento tiene como tarea principal ofrecer un programa de apoyo que pueda responder con prontitud y eficiencia a los Estados miembros que, en el pleno ejercicio de su soberanía, soliciten asesoriamiento o asistencia para preservar o fortalecer sus instituciones políticas y procedimientos democráticos. La Unidad para la Promoción de la Democracia (UPD) fue establecida mediante una orden ejecutiva del Secretario General el 15 de octubre de 1990. La planificación y organización de misiones de observación electoral es una de las tareas de la UPD (véase OEA 1994).

En el marco judicial y organizacional descripto se desarrollaron las misiones de observación de la OEA en los años 1989 a 1995.

 

3. Misiones de Observación Electoral de la OEA: un resumen

Según una sinopsis de la UPD de la OEA desde principio del año 1990 hasta julio de 1995 hubo 17 misiones de observación electoral en 11 países, en las cuales participaron alrededor de 1400 observadores. Para los fines de observación electoral, la UPD no cuenta con un financiamiento de su Fondo Regular; los costos deben sufragarse mediante contribuciones especiales. En los años 1989-1993 la OEA recibió contribuciones específicas de los países miembros y otros países (entre otros Finlandia, Francia, Japón, Países Bajos, Alemania y la Unión Europea) por el valor de 13 millones de dólares estadounidenses para misiones de observación electoral (de Zela 1993: 86).

 

Cuadro 1: Misiones de Observación Electoral de la OEA 1989-1994 (junio):

País

Elección

 

Misión

 
 

Tipo

Fecha

Duración

Observación

Nicaragua

generales

25/02/90

04/8/89-20/3/90

433

Rep.Dominicana

generales

16/05/90

13/5/90-24/5/90

2

El Salvador

municipales

10/03/90

14/1/91-

85

Suriname

generales

25/05/91

13/2/91-16/9/91

40

Paraguay

municipales

26/05/91

05/3/91-27/6/91

47

Paraguay

constituyente

01/12/91

15/11/91-

33

Haití

presidencial

16/12/91

30/3/90-15/2/91

196

Perú

constituyente

22/11/92

8/10/92

228

Perú

municipales

29/01/93

 

70

Paraguay

generales

09/05/93

23/3/93-20/6/93

90

Perú

referendum

31/10/93

11/10/-17/12/93

30

Honduras

generales

23/11/93

18/11/-18/12/93

36

Venezuela

generales

05/12/93

24/11-13/12/93

30

Nicaragua

regionales

27/02/94

 

14

Panamá

generales

01/05/94

28/4/94-14/5/94

27

Rep.Dominicana

generales

16/05/94

25/4/94-25/5/94

27

Colombia

presidencial

19/06/94

14/6/94-22/6/94

6 II. vuelta

Fuente: Unidad Para la Promoción de la Democracia

Respetando el principio de la no intervención, todas las misiones de observación electoral de la OEA se han efectuado solamente por solicitud del estado miembro respectivo. Aceptando la solicitud, el Secretario General de la OEA suscribe un acuerdo con el gobierno sobre los privilegios e imunidades necesesarias para el desempeño de la misión. Si no existen normas generales para el desempeño de los observadores internacionales, hay normalmente un acuerdo con las autoridades electorales sobre los procedimientos a seguir en la observación.

El objetivo central de las observaciones electorales de la OEA es verificar si todo el proceso electoral se desarrolla de acuerdo a las normas constitucionales y legales vigentes. Hay dos tipos de misiones de observación electoral (veáse de Zela 1993: 76-77):

- Misiones de largo plazo que abarcan todas las fases del proceso electoral, desde el registro de votantes y la inscripción de candidatos hasta la votación, el escrutinio y la proclamación oficial de los resultados. En algunos casos, como últimamente en Nicaragua, Paraguay y Perú, la observación incluye también etapas pre-electorales. En Nicaragua algunos observadores ya estuvieron presentes en el momento en el cual comenzó el debate sobre la legislación electoral; en Paraguay algunos expertos en organización electoral, registro civil y computación observaron ya en 1992 el proceso de empadronamiento para las elecciones de 1993.

- Misiones de corto plazo que tienen como objetivo observar el acto electoral mismo y la fase final de la campaña electoral. Eso fue el caso p.ej. en Honduras (1993), Venezuela (1993), Panamá (1994) y en la República Dominicana (1994).

 

4. ONU: base legal y organización de misiones de observación electoral en América Latina

Como en el caso de la OEA, también en los documentos centrales de la ONU como son su Carta, la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (véase art.25) de 1966, hay antecedentes suficientes que fundan el derecho a elecciones periódicas y genuinas con voto directo, secreto e igualitario. Así por ejemplo la „Declaración Universal de los Derechos Humanos" del 10 de diciembre de 1948 dice en su artículo 21 (3) „La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto."

Como ya fue mencionado, esos principios democráticos fueron confirmados por una resolución de la Asamblea General en diciembre de 1990. Pero el mismo día fue aprobada otra resolución opuesta reclamando la vigencia de los principios de autodeterminación de los pueblos y de la no intervención en los asuntos internos de los estados miembros que implican que cada Estado tiene el derecho de eligir su propio sistema político.

La proxima Asamblea General en diciembre de 1991 aprobó otra resolución (46/137), con un voto de 134-4-13, a favor de la asistencia electoral, pero como una actividad excepcional de la organización reservada a circunstancias bien definidas - p.ej. en el caso que las elecciones tuvieran una dimensión internacional. Además fue acordada la creación de una unidad de asistencia electoral para coordinar y canalizar las demandas correspondientes de los estados miembros.

En los ultimos años se han perfilado, basándose en lo anterior, seis tipos de asistencia electoral de las Naciones Unidas como respuesta a demandas de Estados miembros (Garber 1994: 70):

Solamente las primeras tres acciones representan verdaderas misiones de observación electoral, los dos últimos son actos de asistencia técnica que el Secretario General puede encargar (vía UNDP u otras agencias) sin acuerdo explícito de la Asamblea General o del Consejo de Seguridad.

Las misiones de observación electoral de la ONU cumplieron en general con tres requisitos (véase Franck 1992: 76; Stoelting 1992: 386-393; Hodgson 1993: 155-156):

Las bases para la observación son fijadas en los términos de referencia entre la ONU y el gobierno del país donde se llevará a cabo la misión de observación.

 

5. Las misiones de observación electoral de la ONU en Nicaragua (1989/90), Haití (1990/91) y El Salvador (1993/94)

La misión de observación electoral en Nicaragua fue la segunda misión electoral de la ONU en un Estado soberano y la primera en América Latina. Esa misión formó parte del proceso de paz en Centroamérica, teniendo por eso una dimensión internacional fuera de discusión. Ya en los Acuerdos de Esquipulas II, firmados el 7 de agosto de 1987, los Presidentes de los cinco Estados de Centroamérica se habían comprometido entre otras cosas a invitar observadores de las Naciones Unidas y de la OEA para presenciar los procesos electorales. Ese acuerdo fue reafirmado el año siguiente en San José. En la Declaración de La Paz (El Salvador), firmada el 14 de febrero de 1989, los Presidentes centroamericanos tomaron nota de la disposición expresada por el Presidente de Nicaragua de realizar elecciones a más tardar el 25 de febrero de 1990 como parte del proceso de reconciliación nacional y de invitar observadores internacionales.

El 3 de marzo de 1989 el Ministro de Relaciones Exteriores de Nicaragua dirigió una carta al Secretario General de la Naciones Unidas en la cual solicitó el envío de un grupo de observadores para verificar la pureza del proceso electoral en todas y cada una de sus etapas. En una carta (5/4/1989) al presidente de la Asamblea General, el Secretario General de la ONU divulgó su intención de estudiar el pedido del Gobierno de Nicaragua. Se refirió al hecho que la solicitud formó parte del proceso de paz en Centroamérica y tenía el respaldo de los otros gobiernos en la región, mencionando además la resolución de la Asamblea General (43/42) de noviembre de 1988 en la cual se le solicitó al Secretario General brindar apoyo a los gobiernos centroamericanos en sus esfuerzos para alcanzar la paz. El 6 de julio el Secretario General informó finalmente al Presidente de la Asamblea General sobre su decisión de establecer una misión de observación.

En un acuerdo entre el Gobierno de Nicaragua y el Secretario General de la ONU, que fue firmado el 5 de julio de 1989, se establecieron los términos de referencia de la „misión de observación de las Naciones Unidas para la verificación de las elecciones en Nicaragua" (ONUVEN): „a) Verificar que los partidos políticos tengan una representación equitativa en el Consejo Supremo Electoral y sus órganos subsidiarios; b) Verificar que los partidos políticos gocen de plena libertad en su organización y movilización, sin obstáculos o intimidación por parte alguna; c) Verificar que todos los partidos políticos tengan acceso equitativo a la televisión y radio estatales, tanto en cuanto al horario como a la duración de la transmisión; d) Verificar que los registros electorales estén debidamente constituidos; e) Con el fin de coadyudar al mejor dearollo del proceso, la Misión podrá informar al Consejo Supremo Electoral o a sus órganos subsidiarios sobre las denuncias que pudieran recibirse o las irregularidades que pudieran observarse en el proceso electoral, así como los casos eventuales de interferencia con ese proceso. De ser pertinente, la Misión podría asismismo pedir información sobre las medidas correctivas que fuesen del caso; f) Someter informes al Secretario General quien, a su vez, informará, según proceda, al Consejo Supremo Electoral. Los informes que se presentan serán fácticos y objetivos e incluirán observaciones o conclusiones que reflejen el papel de la Misión en la verificación del proceso electoral."

La Asamblea General (23/10/89) y el Consejo de Seguridad (27/6/1989) aprobaron la decisión del Secretario General para establecer la misión de observación. La misión empezó con su trabajo el 25 de agosto de 1989 y se desarrolló en tres fases, cubriendo el proceso de registración, la campaña electoral y las elecciones mismas. El día de las elecciones ONUVEN contó con 237 observadores. Se visitaron 2155 juntas electorales (= 49 % de todas las juntas electorales) en 141 de las 143 comunas de Nicaragua.

Terminada la misión de observación en Nicaragua en marzo de 1990, en Haití el entonces gobierno de facto del General Prosper Avril comunicó, antes de dejar el poder, al Secretario General de la ONU la demanda de observar las elecciones en Haití. Esa solicitud fue repetida y formalizada por el gobierno provisorio de Ertha Pascal-Trouillot el 17 de julio de 1990 (véase Hodgson 1993: 167-168). En una discusión informal en el Consejo de Seguridad el representante de Colombia cuestionó si la observación electoral en Haití era un tema apropiado para ese organismo, porque la paz internacional no estaba en juego (Stoelting 1992: 381). Después de algunos reparos - entre otros de los gobiernos de Cuba, Colombia y México (Franck 19932: 81), - finalmente, el 10 de octubre de 1990, la Asamblea General adoptó por consenso una resolución que creó la Misión de Naciones Unidas para la Verificación de las Elecciones en Haití (ONUVEH).

Esa misión constituyó de cierta manera una desviación de la línea general de Naciones Unidas de tratar misiones de observación electoral en un país soberano como actividad excepcional que presupone una dimensión internacional. Invocando el artículo 1, párrafo 1 de la Carta de la ONU, que define la mantención de la paz internacional y de la seguridad como objetivo principal de Naciones Unidas, se facilitó dejar fuera de consideración el artículo 2, párrafo 7 de la Carta, que consagra el principio de la no intervención en los asuntos internos de los Estados Miembros.

En esa perspectiva, la misión de observación electoral en Haití se podría interpretar como una ampliación del mandato de la ONU para ese tipo de acciones. Fue la primera vez que Naciones Unidas, a solicitud de un gobierno soberano, intervino en un proceso electoral por el sólo motivo de conferir legitimidad a las eleccciones y su resultado. En un informe posterior del Secretario General de la ONU fue ventilada la idea que el problema de refugiados como resultado de los conflictos políticos -tal vez relacionados con las elecciones - en un país miembro podría constituir una dimensión internacional (Hodgson 1993: 168). De esa manera se delinea un criterio muy flexible respecto a lo que constituye una dimensión internacional (Stoelting 1992: 411).

La misión de observación electoral de la ONU en El Salvador tuvo sin duda una dimensión internacional. La misión de observación electoral formó parte del proceso de paz en El Salvador que se desarrolló bajo los auspicios del Secretario General de Naciones Unidas. Según la recomendación del Secretario General el 20 de mayo de 1990 el Consejo de Seguridad (res. 693) estableció la Misión de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL) con el mandato de supervisar y verificar los acuerdos entre el Gobierno de El Salvador y el FMNL. En la fase final del proceso de paz, el gobierno de El Salvador solicitó el 8 de enero de 1993 la observación de las elecciones del 20 de marzo de 1994 como prolongación y ampliación del mandato de ONUSAL a la ONU. El Consejo de Seguridad aprobó la misión electoral el 27 de mayo de 1993. La División Electoral de ONUSAL fue finalmente establecida en setiembre de 1993. El día de las elecciones hubo unos 900 observadores de Naciones Unidas que estaban presentes en todos los 355 centros de votación, contándose además con unos 2000 y 3000 observadores de ONGs.

Según el „Reglamento de Observación Internacional del Tribunal Supremo Electoral", que refleja los términos de referencia de la misión de observadores electorales de Naciones Unidas en El Salvador, la misión tendrá las siguientes funciones durante el proceso electoral: „a) Observar que las medidas y las decisiones adoptadas por todas las autoridades electorales sean imparciales y compatibles con la celebración de elecciones libres y limpias; b) observar que se adopten las medidas adecuadas para que los ciudadanos con derecho a voto sean incluidos en el registro electoral y puedan de esa manera ejercer tal derecho; c) observar que existan efectivamente mecanismos para impedir el voto múltiple, habida cuenta de que no es viable revisar todo el registro electoral antes de las elecciones; d) observar que se respeten sin restricciones las libertades de expresión, organización, circulación y reunión; e) observar que los posibles votantes conozcan suficientemente bien los mecanismos para participar en la elección; f) examinar, analizar y evaluar las críticas formuladas, las objeciones planteadas y los intentos por restar legitimidad al proceso electoral y, cuando fuese necesario, transmitir la información correspondiente al Tribunal Electoral Supremo; g) Comunicar al Tribunal Electoral Supremo las denuncias recibidas en razón de irregularidades en la publicidad electoral o de posibles injerencias en el proceso electoral; cuando proceda, solicitar información acerca de las medidas correctivas que se hayan adoptado; h) destacar „observadores" en todos los recintos electorales el día de la elección a fin de verificar que el derecho de voto sea plenamente respetado; i) prestar asistencia al Representante Especial del Secretario General en la preparación de informes periódicos al Secretario General, el cual a su vez, informará al Tribunal Supremo Electoral y presentará informes al Consejo de Seguridad, según sea necesario".

En la declaración del jefe de misión sobre el desarrollo y los resultados de la elecciones se constata en la conclusión general: „A la luz de la información recogida por los observadores durante el desarrollo de la jornada electoral, así como de la observación sistemática del proceso electoral realizada en los últimos seis meses, ONUSAL considera que, en términos generales, las elecciones del 20 de marzo han tenido lugar bajo condiciones adecuadas de libertad, competividad y seguridad. A pesar de las serias deficiencias de organización y transparencia antes señaladas, estas elecciones pueden considerarse aceptables".

 

6. Objetivos y métodos de observación electoral

¿Cuáles son en síntesis los objetivos generales de una misión de observación electoral? Las directrices de ONUSAL para los observadores en El Salvador contienen la siguiente definición concisa: „La tarea del observador es doble: (a) aportar una presencia internacional clara durante el proceso electoral y (b) observar el desarrollo de las elecciones para evaluar si se llevan a cabo de manera limpia y libre." Esa defición incluye un aspecto más técnico - „observar" - y un aspecto político-simbólico: „Aparte del valor testimonial de la actividad de los observadores, su presencia sirve para fomentar un ambiente de confianza entre los votantes, los partidos políticos y vigilantes de los partidos, los oficiales electorales y las autoridades gubernamentales. Específicamente, la presencia de los observadores internacionales debe ayudar a crear condiciones de libertad de decisión entre los votantes" (ONUSAL 1994c).

Fueron descritas diferentes tipos de misiones de observación de la ONU y de la OEA. Se podrían especificar los siguientes (véase Garber 1994: 69) posibles componentes de una misión de observación amplia:

Según esa enumeración se podrían diferenciar cinco fases y niveles de observación:

  1. Organización y administración del proceso electoral: (a) Hay que observar la composicion y conducta de los órganos electorales (consejos, cortes o tribunales electorales) y verificar que los partidos políticos tengan una representación equitativa y que las decisiones y medidas adoptadas sean imparciales y compatibles con la celebración de elecciones libres. (b) Los registros electorales deben estar debidamente constituidos, eso significa que los ciudadanos con derecho a voto sean incluidos y puedan ejercer tal derecho.
  2. Campaña electoral: (a) Hay que observar que exista libertad de organización y movilización de los partidos, que sean respetadas las libertades de expresión, organización, circulación y reunión. (b) Se debe observar si los partidos políticos tienen acceso a los medios de comunicación en condiciones de igualdad. (c) Hay que observar si el/los partido/s de gobierno hacen uso de recursos estatales para su campaña electoral.
  3. Proceso de votación: (a) Hay que observar si los posibles votantes conocen suficientemente bien los mecanismos para participar en la elección. (b) Hay que verificar que el derecho de voto sea plenamente respetado y que p.ej. existan mecanismos para impedir el voto múltiple.
  4. Escrutinio: (a) Con la presencia de observadores en una muestra suficientemente grande de centros de votación hay que comprobar si hay indicios para prácticas de fraude masivas y dar confianza a los electores que su decisión de voto sea respetada. (b) Hay que llevar a cabo un conteo paralelo basado en una muestra de centros de votación, que permite proyectar rápidamente los resultado de la votación, para conjurar el riesgo de manipulaciones de los resultados electorales y para dar de esa manera más legitimidad a la votación.
  5. Fase postelectoral: (a) Hay investigar denuncias postelectorales de irregularidades y observar como son tramitadas y falladas por los órganos competentes. (b) Mediar en el proceso de cambio de gobierno si emergen problemas graves para el sistema democrático.