Derecho electoral: sufragio activo y pasivo

Manuel Aragón Reyes

1. El derecho de sufragio en el conjunto del Derecho Electoral

2. Sufragio activo

2.1 Requisitos positivos

2.2 Requisitos negativos

3. Sufragio pasivo

3.1 Requisitos positivos

3.2 Requisitos negativos (inelegibilidades)

4. Limitaciones del derecho de sufragio pasivo que derivan de los requisitos para la presentación de candidaturas: el monopolio atribuido a los partidos políticos

1. El derecho de sufragio en el conjunto del Derecho Electoral

Es frecuente definir el Derecho Electoral como el conjunto de normas que desarrollan el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes libremente elegidos y regulan el procedimiento y los sistemas para la elección. Una definición así no es incorrecta, por supuesto, pero sí incompleta, ya que excluye las normas reguladoras de las votaciones mediante las cuales el pueblo participa directamente en el ejercicio del poder público. Aunque el término „elecciones" está más inmediatamente conectado con el de „representación", no queda agotado en éste, ya que también hay actividad electoral en los referendos. En estos últimos hay derecho de sufragio activo, aunque no, claro está, pasivo. Pero la condición de elector es común para votar eligiendo representantes o para optar por el sí o el no en una consulta popular.

De ahí que, aun con el inconveniente de ser muy descriptiva y poco sintética, sea más precisa como definición del Derecho Electoral la de: conjunto de normas reguladoras de la titularidad y ejercicio del derecho de sufragio, activo y pasivo, de la organización de la elección, del sistema electoral, de las instituciones y organismos que tienen a su cargo el desarrollo del proceso electoral y del control de la regularidad de ese proceso y la veracidad de sus resultados. Como puede apreciarse, la totalidad del Derecho Electoral no tiene otro objeto que el de establecer las condiciones jurídicas del derecho de participación política de los ciudadanos, tanto en su vertiente activa del derecho a participar mediante la emisión del voto como en su vertiente pasiva del derecho a acceder, mediante la elección popular, al ejercicio de cargos públicos. Y si en lugar de adoptarse el punto de vista del derecho subjetivo la observación se realiza desde la perspectiva del principio jurídico (que ambas facetas las tiene el sufragio), podría decirse que el Derecho Electoral no tiene otro objeto que el de establecer las reglas estructurales básicas de la democracia.

Sea cual sea, pues, la forma de enfocar el objeto global del Derecho Electoral, lo cierto es que en él sobresale, como pieza esencial, el sufragio, de tal manera que todo aquel Derecho está encaminado a garantizar la efectividad de éste en sus vertientes estática (titularidad, ejercicio) y dinámica (fines, resultados). Un sufragio que hoy, en todos los países de América Latina (con la excepción de Cuba, y por ello la excluimos de este estudio comparado) es formalmente democrático en la plena expresión de la palabra: popular y en libertad. El art. 3 de la Ley Electoral de Bolivia expresa muy didácticamente las cualidades del sufragio democrático al decir que el voto es „universal, porque todos los ciudadanos, sin distinción alguna gozan del derecho de sufragio; directo, porque el ciudadano interviene personalmente en la elección y vota por los candidatos de su preferencia; libre, porque expresa la voluntad del elector; secreto, porque la Ley garantiza la reserva de voto" (y „obligatorio, porque constituye un deber irrenunciable de la ciudadanía", aunque esta última característica ya no sea tan clara o indiscutiblemente democrática, a nuestro juicio). No basta, desde luego, con la universalidad del sufragio para que éste sea democrático, tiene que haber también pluralismo político y neutralidad electoral del poder público.

Sobre la base de esas consideraciones se ha desarrollado hoy el Derecho Electoral en todos los países democráticos, de tal manera que se ha formado una especie de Derecho Electoral común (o transnacional) que obedece a unos mismos principios generales y que, por ello, se proyectan en todos los ordenamientos pertenecientes a la forma de Estado constitucional democrático de Derecho. Tales principios son, esencialmente, la primacía del sistema representativo, la neutralidad de las organizaciones electorales, la libertad de presentación de candidaturas, la igualdad de oportunidades de los candidatos, la universalidad, igualdad, libertad y secreto del sufragio y, en fin, la judicialización del sistema de controles y de verificación de la regularidad de la elección.

Todos los países de América Latina, con la excepción antes señalada, han incorporado a sus ordenamientos, en unos casos desde hace mucho tiempo, en otros de manera reciente (como consecuencia de los procesos de transición a la democracia), aquellos principios comunes ya aludidos. En todos ellos, pues, el Derecho Electoral tiene por objeto hacer efectivo el principio de que la soberanía reside en el pueblo. Sin embargo, junto con esa incorporación general de los principios del Derecho Electoral democrático, aparecen, sin embargo, en algunos de los ordenamientos latinoamericanos, determinadas prescripciones no enteramente congruentes con tales principios, especialmente en materia de libertad de votar y de libertad de presentación de candidaturas. Más adelante, cuando se traten dichos extremos, señalaremos aquellas prescripciones, pero adelantamos ya aquí nuestra opinión negativa sobre las mismas y llamamos la atención sobre la conveniencia de erradicarlas.

 

 

2. Sufragio activo

Se puede definir el derecho de sufragio activo como el derecho individual de voto de cada uno de los ciudadanos que tienen capacidad para participar en una elección, o más exactamente, en cualquiera de las votaciones públicas que se celebren. Se trata, obviamente, de un derecho y, en principio, como tal, debiera ser de libre ejercicio, pero en la inmensa mayoría de los países latinoamericanos se define también (por la Constitución o la leyes) como un deber, es decir, de obligatorio ejercicio. Ya en otro lugar de esta obra, en „Derecho de sufragio: principio y función", se ha llamado la atención sobre la incongruencia que se deriva de configurar al mismo tiempo una institución jurídica como derecho y como deber. Allí se ha señalado que ello quizás se explica por haberse acentuado en exceso la dimensión objetiva o institucional del derecho de sufragio, lo que puede redundar en un peligro para su indeclinable dimensión subjetiva (que es la que, verdaderamente, como a todo derecho, debiera caracterizarle). No nos extendemos más sobre el problema ya que en esta obra hay un trabajo específico sobre „el voto obligatorio". En adelante, examinaremos, pues, el derecho de sufragio en su faceta de derecho, y no de obligación. Para ello comenzaremos por la titularidad del derecho.

Habida cuenta, como antes se señaló, de que todos los países objeto de este trabajo tienen establecido el sufragio universal, la titularidad del derecho de sufragio activo corresponde, en principio, a todos los ciudadanos, sin discriminación alguna por razón de raza, sexo, religión o cualquier otra condición personal o social. Sin embargo, se requieren mayores precisiones para determinar de manera más exacta aquella titularidad, de un lado, porque existen requisitos para ostentar la titularidad de la propia ciudadanía o incluso porque el derecho de sufragio activo se extiende a veces a los no nacionales y, de otro, porque sólo a partir de la posesión de ciertas condiciones puede entenderse que se tiene libertad para emitir el voto. De ahí que la titularidad del derecho de sufragio activo vaya unida a la exigencia de unos requisitos „positivos" y al establecimiento de un sistema de incapacidades o requisitos „negativos".

 

2.1 Requisitos positivos

a) Ciudadanía: En todos los países examinados se atribuye el derecho de sufragio a los ciudadanos, esto es, a los nacionales.

b) Voto de los extranjeros: Sin embargo, el derecho de sufragio activo, que en la mayoría de los países se otorga exclusivamente a los ciudadanos, también se extiende, en algunos ordenamientos (bien es cierto que son una minoría en el conjunto), además de a los nacionales, a los extranjeros residentes:

c) Edad: En todos los países examinados la edad exigida para poder ejercer el derecho de sufragio activo es la de 18 años, con las siguientes excepciones:

d) Otras cualidades: Generalmente no se exigen más cualidades „personales" que las anteriores, pero existe una excepción, como es en México (art. 34 de la Constitución), donde también se exige „tener un modo honesto de vivir". Es cierto que, enunciado de manera negativa („conducta notoriamente viciada", „ejercer actividades moralmente deshonrosas"), aparece también en otros países (El Salvador, Uruguay), pero estos últimos casos, dado que no suponen un requisito del ejercicio del voto, sino una causa de su exclusión, los incluiremos más adelante al tratar de los requisitos negativos. Lo único que ahora cabe decir, como observación a este requisito positivo existente en México, es que parece adolecer de falta de seguridad jurídica, ya que, tomado en sentido positivo (como está enunciado), parece difícil poder acreditarlo fehacientemente (aparte de que sería imponer una carga que quebrantaría el principio de igualdad y por ello el carácter universal del sufragio), y si se toma en sentido negativo resulta inexplicable, porque todos los supuestos de „modo deshonesto de vivir" jurídicamente relevantes ya están tipificados por el Código Penal (y pueden dar lugar, mediante condena privativa de libertad, a la privación del derecho de sufragio) o incluso por una causa específica de exclusión del derecho de sufragio (o requisito negativo) como es en México la „vagancia o ebriedad consuetudinaria" (art. 38 de la Constitución). Por todo ello sería quizás conveniente que se eliminase esta exigencia del „modo honesto de vivir", que o no puede aplicarse por obsolescencia o, si se aplica, no crearía más que problemas.

d) Incripción en el censo o registro electoral: En todos los países examinados se exige esa condición (por lo demás normal y garantizadora de la efectividad y corrección del ejercicio del derecho de sufragio).

 

2.2 Requisitos negativos

Además de la concurrencia de determinadas condiciones, o más propiamente, de determinados requisitos positivos, es general en todos los ordenamientos (de estos y de cualesquiera otros países) la previsión de la concurrencia de otros requitos negativos, es decir, el señalamiento de determinadas causas, circunstancias o condiciones que imposibilitan para el ejercicio del derecho de sufragio. Desde el punto de vista técnico, se trata, exactamente, de incapacidades o inhabilitaciones.

a) Comunes en los ordenamientos de los países examinados:

b) Específicas de determinados países :

c) Comentario: En cuanto a los supuestos de causas de exclusión del derecho de sufragio que son comunes a todos los países hay que decir, como ya se adelantó más atrás, que son casos razonables y habituales en Derecho comparado. Sin embargo se echa de menos, en la mayoría de los países latinaomericanos, que no se especifique la necesidad de que medie sentencia judicial „firme" (o „ejecutoriada", como sí se prevé, por ejemplo, en México, art. 38 de la Constitución, cuando se trata de condena suspendiendo el derecho de sufragio).

En cuanto a los supuestos de causas de exclusión que ya son específicos de determinados países, todos ellos pueden ser objeto de serias observaciones. En unos casos, que afectan, además, a la práctica totalidad de los los países latinoamericanos, porque incapacitan para el ejercicio del derecho de sufragio, con daño para su carácter universal (más técnicamente, con posible vulneración de la igualdad por su dudosa „razonabilidad"), a numerosos grupos de personas sin causa plenamente legítima que lo justifique (como lo exigiría el carácter rigurosamente excepcional de la exclusión), ya sean militares, soldados y policías o condenados a penas privativas de libertad. Los dos supuestos (militares o policías en activo y condenados a penas privativas de libertad), observados desde los principios generales del Derecho Electoral común del Estado democrático de Derecho, son más propios como causas de inhabilitación para ser elegible, pero no para ser elector. Es posible que estas inhabilitaciones encuentran alguna explicación (que no justificación) en el papel tradicional de los militares en América Latina y en la ausencia en estos países de la posibilidad del voto por correo, pero lo cierto es que la situación no deja de ser criticable. El problema es más grave en los casos en que ni siquiera se exige sentencia judicial, sino sólo detención por la autoridad o auto de procesamiento, situación en la cual el derecho queda casi absolutamente sin garantías.

En todos los demás supuestos también cabe la crítica, porque siendo la conducta individual tipificada posible objeto legítimo de la exclusión (comisión de determinados delitos o infracciones electorales o de determinadas conductas que pueden acarrear la incapacidad civil) no se exige la sentencia judicial (sólo el auto de prisión o de procesamiento, o a veces ni siquiera una declaración jurisdiccional taxativa) para su operatividad. El Estado democrático de Derecho impone que sólo la autoridad judicial, y mediante sentencia firme („irrevocable", se dice muy bien en el art. 15 de la Constitución de la República Dominicana), pueda incapacitar (por causa constitucional o legal legítima) para el ejercicio del derecho de sufragio. En tal sentido sería muy conveniente que se efectuasen las correspondientes reformas normativas para eliminar estos defectos de las normas electorales de algunos países latinoamericanos.

 

3. Sufragio pasivo

Se podría definir el derecho de sufragio pasivo como el derecho individual a ser elegible para los cargos públicos. Sin embargo, dado que para ser elegido primero hay que ser proclamado candidato, tal definición resulta incompleta y, por lo mismo, engañosa, dado que, en principio podría darse (y de hecho se da) la circunstancia de ser perfectamente elegible (por reunir los requisitos y no estar incurso en inelegibilidades) y, sin embargo, no poder usar del derecho por no reconocérsele al individuo (sino a los partidos, por ejemplo) la facultad de presentar candidaturas. De ahí que debiera acudirse a una definición más completa, entendiendo que el derecho de sufragio pasivo es el derecho individual a ser elegible, y a presentarse como candidato en las elecciones, para cargos públicos.

Las titularidad del derecho y las condiciones para su ejercicio no coinciden exactamente con las del derecho de sufragio activo, aunque hay, claro está, una relación muy estrecha: tener la cualidad de elector es requisitos indispensable (aunque no suficiente) para tener la cualidad de elegible.

 

3.1 Requisitos positivos

Como a efectos sistemáticos vamos a utilizar la misma clasificación empleada para exponer las condiciones requeridas en la titularidad y ejercicio del derecho de sufragio activo (diferenciando „requisitos positivos" y „requisitos negativos"), conviene señalar, desde el primer momento, que, pese a la identidad terminológica, su significado es aquí, en el derecho de sufragio pasivo, algo distinto del que tienen en aquél. Allí, en el derecho de sufragio activo, ambos requisitos (positivos y negativos) son condiciones de capacidad, indisponibles por el sujeto, provocando una consecuencia (el nacimiento o el no nacimiento del derecho) que no puede rehuirse de manera voluntaria; su única diferencia estriba en que unas, las positivas, han de reunirse, necesariamente, y otras, las negativas, no han de poseerse, también necesariamente, para tener el derecho de sufragio activo.

Distinto, en parte, como ya se apuntó, es el significado que encierran los requisitos „positivos" y „negativos" en el derecho de sufragio pasivo. Y decimos „en parte" porque en la realidad normativa las diferencias no están tan marcadas, en cuanto que no se siguen exactamente los tipos puros acuñados por la teoría. Aquí, en el sufragio pasivo, los requisitos positivos serían, en teoría, el conjunto de condiciones que se requieren para poseer la „capacidad" de ser elegible. Su ausencia originaría, pues, una incapacidad, y en tal sentido serían condiciones subjetivas (como lo son tanto los requisitos positivos como los negativos en el sufragio activo) para el nacimiento del propio derecho, a diferencia de lo que significarían en el mismo sufragio pasivo los requisitos negativos, o más técnicamente „inelegibilidades", que serían condiciones para el ejercicio de un derecho preexistente. Las condiciones de capacidad son creadas por el ordenamiento y, en consecuencia, son indisponibles (ya que no se derivan de un acto subjetivo de voluntad), mientras que las inelegibilidades pueden ser eludidas mediante la renuncia al cargo o impedimiento que las originan.

Sin embargo, estas distinciones no se corresponden de manera totalmente fiel con las previsiones normativas, que sólo se adecúan a ellas en su mayor parte. Ante ello teníamos dos opciones: o bien no atenernos totalmente a las normas (e intentar adecuarlas a la teoría) o bien no renunciar al positivismo y, advirtiendo antes de los posibles defectos teóricos, atenernos a las previsiones normativas, que unas veces consideran como causas de incapacidad supuestos que son de inelegibilidad (así la condición de eclesiástico, por ejemplo) y otras definen como causas de inelegibilidad condiciones que lo son de incapacidad (relación de parentezco con altos cargos públicos, por ejemplo). Esta última opción, dado el carácter más descriptivo que especulativo que tiene la presente obra, es la que hemos adoptado.

a) Poseer la cualidad de elector:

Por reunir los requisitos positivos y no incurrir en ninguno de los negativos del ejercicio del derecho de sufragio activo. Esta cualidad es común en todos los ordenamientos latinoamericanos.

b) Clase de ciudadanía:

En todos los ordenamientos de Latinoamérica se requiere la condición de ciudadano, careciendo del derecho de sufragio pasivo los extranjeros, salvo en Paraguay para las elecciones locales (siempre que tengan residencia „definitiva", art. 120 de la Constitución). Sin embargo, hay diferencias en cuanto al tipo de ciudadanía que se exige. En unos países se requiere ser nacional de origen para todos los cargos nacionales, en otros sólo para determinados cargos, en otros basta la nacionalidad de cualquier tipo (de origen o por naturalización o legalización), exigiéndose, además, en este último supuesto, y en algunos casos, determinados (y variables) años de residencia o incluso de antigüedad en la ciudadanía. A continuación ordenaremos los diferentes supuestos.

c) Edad:

El requisito de la edad no coincide, prácticamente en ningún caso, con el del sufragio activo. Siendo la de éste 18 años en general (con alguna excepción, siempre a edad inferior, de 16 años o de menores casados), todos los ordenamientos latinoamericanos (con la única excepción del guatemalteco, para los Diputados) exigen para el sufragio pasivo, en relación con todos los cargos electivos nacionales, una edad superior a los 18 años. Esta diferencia de edad, respecto del sufragio activo, se explica por razones de prudencia política, en la medida en que puede estimarse conveniente que para el ejercicio de cargos públicos de tanto relieve se requiera de una cierta madurez que, en términos generales, proporcionan la mayor edad y experiencia. Las exigencias de un mínimo de edad oscilan, desde 21 para los parlamentarios y 30 para el Presidente, en su grado menor, hasta 30 para los parlamentarios y 40 para el Presidente, en su grado mayor. A continuación ordenaremos comparativamente este requisito.

c.1) clasificación por edades:

 

c.2) Clasificación por cargos:

Para Presidente y Vicepresidente:

Para Senadores:

Para Diputados (o, con otro nombre, miembros de la cámara baja o de la única cámara del parlamento):

d) Vínculo con el distrito electoral:

Sólo se exige (mediante la fórmula, por lo general, de un tiempo determinado de años de residencia inmediatamente anteriores a la elección) en una minoría de los países examinados. Su escaso número y su variedad impiden cualquier ordenación que no sea la simple por países:

e) Grado de instrucción:

Son muy pocos los casos en que existe este requisito (quizás reflejo de determinada situación cultural, como es la del analfabetismo, y de una concepción anacrónica de la representación política, como es la exigencia de estudios de grado medio para desempeñarla, que parece poco congruente con el principio de igualdad en el acceso a los cargos públicos representativos). Su contenido es el siguiente:

f) Poseer determinados medios económicos:

Sólo aparece este requisito en Argentina y únicamente referido a los Senadores, de los que se exige disfrutar de una renta anual de 2.000 pesos fuertes o de una entrada equivalente (art. 55 de la Constitución). Su existencia no deja de ser anacrónica (aparte de poco razonable desde el punto de vista de la igualdad entre los ciudadanos para el acceso a los cargos públicos).

g) Vida honesta:

Únicamente aparece este requisito en El Salvador („notoria moralidad", exigida para ser elegido Diputado, Presidente y Vicepresidente por los arts. 126, 151 y 153 de la Constitución) y en México (donde se exige a todos los elegibles „un modo honesto de vivir", art. 34 de la Constitución, condición que como ya se señaló también se exige de los electores). No parece razonable este requisito, cuya prueba es difícil y que, en todo caso, puede generar una clara inseguridad jurídica a la hora de su apreciación.

h) Estado seglar:

Esta condición puede ser enfocada como requisito (así lo hacen algunos ordenamientos) o como supuesto de inelegibilidad (así lo hacen otros enunciándolo negativamente: declarando inelegibles a los „religiosos" o „ministros de cultos religiosos", o „eclesiásticos", etc.). Quizás desde el punto de vista estrictamente técnico-jurídico sería más apropiado tratarlo como causa de inelegibilidad (y por lo mismo oponible por terceros) que como condición o requisito positivo (de acreditación por el titular del derecho de sufragio pasivo). Sin embargo, por razones sistemáticas hemos preferido agrupar todos los casos (que son pocos) en el grupo de los requisitos positivos (que es como aparecen más frecuentemente designados en las propias normas). Su ordenación es la siguiente:

i) Afiliación a un partido político:

Brasil (art. 14 de la Constitución) y Ecuador (art. 37 de la Constitución). Se trata de un requisito ciertamente criticable en la medida en que establece el monopolio de los partidos sobre la vida política democrática (esto es, lleva a sus límites la idea del „Estado de partidos") y en cuanto que, sobre todo, parece difícilmente conciliable con el principio de igualdad.

 

3.2 Requisitos negativos (inelegibilidades)

Como ya se señaló más atrás, las causas de inelegibilidad constituyen impedimentos para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo que se fundamentan en la necesidad de garantizar tanto la libertad del elector (resguardándolo de toda coacción, directa o indirecta) como la igualdad de oportunidades de los candidatos contendientes en la elección. No tienen por objeto inmediato procurar o garantizar el desempeño con libertad, independencia e incluso eficacia del cargo para el que se ha sido elegido, preservando al mismo tiempo la división de poderes (como sí lo tienen las incompatibilidades parlamentarias), pero sí persiguen también la neutralidad del poder público en el proceso electoral.

La distintición entre inelegibilidades e incompatibilidades (aunque a veces en algunas normas electorales ambas se presenten confundidas) es bien conocida: las primeras, las inelegibilidades, operan sobre la proclamación de candidatos y de electos, mientras que las incompatibilidades lo hacen sobre la permanencia o no en un cargo para el que ya se ha sido elegido. Las primeras impiden ser elegido, las segundas no obstaculizan la elección, sólo impiden el desempeño del cargo si no se renuncia a la situación declarada incompatible. Las inelegibilidades, en fin, pertenencen al Derecho Electoral, mientras que las incompatibilidades pertenecen al Derecho Parlamentario (o al Derecho de las Organizaciones Públicas, en general).

a) Comunes en los ordenamientos de los países examinados:

b) Específicas de determinados países por razón de parentezco con titulares de cargos públicos:

b.1) Para parlamentarios y Presidente y Vicepresidente:

b.2) Exclusivamente para Presidente y Vicepresidente:

Parentezco con el Presidente o Vicepresidente: Bolivia (art. 89 de la Constitución), Ecuador (art. 79 de la Constitución), Nicaragua (Art. 147 de la Constitución) y Paraguay (art. 235 de la Constitución).

 

c) Comentario:

Así como las causas de inelegibilidad comunes a todos los ordenamientos latinoamericanos son las habituales del Derecho comparado y su justificación tiene suficiente „razonabilidad", no ocurre lo mismo con las específicas de determinados países, relativas al parentezco (cuya graduación oscila desde un parentezco muy próximo - 1º y 2º grado de consaguinidad o afinidad en Costa Rica- hasta uno ciertamente remoto - 1º a 4º grado de consaguinidad o 2º de afinidad en Ecuador-). La crítica que puede hacerse no estriba en encontrar injustificada esta causa de inelegibilidad, que quizás tiene sentido en relación con los parientes muy próximos del Presidente de la República, sino en que quizás parece excesivo (y por ello poco conciliable con el principio de igualdad) alargar demasiado el grado de parentezco y, sobre todo, inhabilitar a los parientes de otras autoridades públicas que no son el Presidente y el Vicepresidente de la República (como ocurre en Colombia y también, aunque sea menos extremado, en Honduras).

 

4. Limitaciones del derecho de sufragio pasivo que derivan de los requisitos para la presentación de candidaturas: el monopolio atribuido a los partidos políticos

a) Ordenamientos que atribuyen a los partidos el monopolio de la presentación de candidatos:

Argentina (arts. 60 a 62 del Código Electoral Nacional, aunque se prevé que los partidos pueden incluir independientes en sus candidaturas, art. 2 de la Ley Orgánica de Partidos), Brasil (donde, además, se exige la „afiliación partidaria" para ser titular del derecho de sufragio pasivo, art. 14 de la Constitución y art. 2 del Código Electoral), Costa Rica (arts. 5 y ss. del Código Electoral), Ecuador (donde, además, se exige la „afiliación partidaria" para ser titular del derecho de sufragio pasivo, art. 37 de la Constitución), El Salvador (donde, además, se establece expresamente que los partidos son el „unico instrumento para el ejercicio de la representación del pueblo", art. 85 de la Constitución y arts. 196 y ss. del Código Electoral), Guatemala (monopolio en elecciones nacionales, aunque en elecciones municipales también pueden presentar candidaturas los comités cívicos, arts. 20 y 97 y 13 y 17 de su Reglamento), Máxico (art. 54 de la Constitución y 12 y ss. y 175 del Código Federal Electoral), Nicaragua (monopolio en elecciones nacionales, aunque en elecciones regionales y municipales también pueden presentarse candidatos por suscripción popular, art. 88 de la Ley Electoral), Panamá (monopolio en elecciones nacionales, aunque en elecciones municipales también pueden presentarse libremente los ciudadanos, arts. 3 y 181 del Código Electoral; el dominio de los partidos sobre los candidatos es tal que incluso pueden revocar el mandato de los legisladores según prevé el art. 145 de la Constitución) y Paraguay (donde el monopolio se atribuye a los „partidos y movimientos políticos", arts. 1, 160 y 161 del Código Electoral).

b) Ordenamientos que „moderan" el monopolio sin eliminarlo totalmente:

Bolivia (que atribuye la capacidad de presentar candidaturas a los partidos o a las „agrupaciones cívicas representativas del país, con personería jurídica reconocida, formando bloques o frentes con los partidos políticos", arts. 61, 64, 88 y 223 de la Constitución y arts. 97, 98, 113, 121 y 129 de la Ley Electoral; como puede observarse, además de no permitirse la presentación de candidatos por agrupaciones espontáneas o esporádicas de ciudadanos, sino sólo por grupos sociales organizados, éstos necesitan de la voluntad de los partidos accediendo a entrar con ellos en alianza electoral) y Uruguay (que faculta para presentar candidaturas, aparte de a los „partidos permanentes", a los „partidos accidentales", siendo éstos agrupaciones de ciudadanos que se constituyen antes de las elecciones para presentar candidaturas, arts. 6, 7 y 8 de la Ley de Elecciones; como puede observarse, se respeta el monopolio de manera sólo literal o, mejor, meramente semántica, puesto que, en el fondo, ese monopolio ya no parece tal; se trata del caso contrario al de Bolivia: allí no hay monopolio aparente, pero sí real, aquí no hay monopolio real, pero sí aparente).

c) Ordenamientos que claramente no atribuyen a los partidos el monopolio de la presentación de candidatos, sino que preven que, además de los partidos, pueden presentar candidaturas grupos de ciudadanos:

Con la exigencia de que se reúnan un número mínimo (o porcentaje mínimo) de ciudadanos para presentar una candidatura (requisito lógico para una organización efectiva del proceso electoral, y por ello no constituye exactamente una limitación del derecho de sufragio pasivo, sino un condicionamiento justificado de su ejercicio), hay determinados ordenamientos que facultan, además de a los partidos políticos, a grupos de ciudadanos para la presentación de candidaturas. Son los siguientes: Colombia („partidos políticos, movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos", art. 108 de la Constitución y art. 9 de la Ley Electoral), Chile (art. 19.15º de la Constitución), Honduras (arts. 49 a 51 de la Ley Electoral), Perú (art. 35 de la Constitución), República Dominicana (arts. 78 y 87 de la Ley Electoral) y Venezuela (arts. 95, 99 y 151 de la Ley Orgánica del Sufragio).

d) Observaciones:

Como puede verse, en más de la mitad de los países latinamericanos está atribuido a los partidos políticos el monopolio de la presentación de candidaturas en las elecciones nacionales (y además, en algunos de ellos incluso se exige la afialiación partidaria para ser candidato, o más directamente, elegible). Ello supone, sin duda alguna, el establecimiento de una muy fuerte limitación del derecho de sufragio activo para los ciudadanos de esos países. Es probable que la finalidad que anima esa limitación sea la de organizar mejor el proceso electoral y la propia representación, reforzando al mismo tiempo a los partidos por considerarlos instrumentos fundamentales de la democracia representativa. Pero ni los partidos deben ser los „únicos" instrumentos de participación política de los ciudadanos (como se dice en algún ordenamiento latinoamericano) ni se debe recluir enteramente el ámbito de la política al ámbito de los partidos. Cuando así se hace las consecuencias pueden ser graves: anquilosamiento y burocratización excesiva de los partidos, distanciamiento entre éstos y la sociedad, entre el pueblo y las instituciones democráticas, y, por supuesto, clara desvirtuación del derecho de sufragio pasivo, que deja de ser un derecho de todos los ciudadanos para pasar a ser más bien un derecho de un sector muy reducido de éstos (lo que no queda desvirtuado porque se intente garantizar la democracia interna de los partidos para la elaboración de candidaturas o la posibilidad de que las corrientes internas del partido puedan tener candidaturas propias, o la posibilidad de que en las candidaturas de partido vayan candidatos independientes).

En tal sentido, sería muy conveniente que en todos los ordenamientos latinoamericanos se extendiese, mediante las oportunas reformas constitucionales y legales, el sistema de presentación de candidaturas que ya existe en una minoría de ellos: en los que se que faculta para esa presentación, además de a los partidos, a grupos de ciudadanos (en un número no excesivamente alto para no desvirtuar el derecho a ser elegible), con lo cual se garantiza que, aparte de las candidaturas de partido, puede haber candidaturas independientes. No es probable, por lo demás, que ello venga a suponer un quebranto de los partidos que ponga en riesgo la democracia (que sin ellos no podría existir, como es bien sabido). Al contrario, la democracia posiblemente se fortalece con medidas así, no sólo porque pueden revitalizarla en general (al acercar el poder a „todos" los ciudadanos), sino también porque, de manera más específica, pueden revitalizar a una de sus piezas fundamentales como son los propios partidos (que quizás se sientan obligados a flexibilizarse y democratizarse ante la eventualidad de que los ciudadanos les hagan por su cuenta la „competencia" en el mercado político).